Sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 2020 (Sala de lo contencioso administrativo. María Nieves Buisan García)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: SAN 3682/2020 – ECLI: ES:AN:2020:3682
Palabras clave: Ayudas. Subvenciones. Tercer Sector. Organizaciones no gubernamentales.
Resumen:
En esta sentencia, la actora es la Generalitat de Catalunya y el motivo es la Orden de 28 de agosto de 2018 emitida por el Estado, por la que se convoca para ese año la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector u Organizaciones no Gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en materia de investigación científica y técnica de carácter medioambiental.
Los argumentos esgrimidos son los siguientes:
En primer lugar, manifiestan que la Orden incurre en vicio invalidante a tenor del artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por infracción del principio de jerarquía normativa establecido, en sede administrativa, en el artículo 128.2 LPAC, al vulnerar el marco competencial de distribución de competencias en materia de Medio Ambiente entre la Administración General del Estado (AGE) y la Generalitat.
Otras normas que consideran que han sido vulneradas son el Real Decreto ley 7/2013, de 28 de junio y el RD 825/1998, de 15 de julio, marco normativo aplicable a fondos procedentes de asignaciones tributarias de IRPF para finalidades de interés social, según los cuales, no establecen su asignación a finalidades de investigación científica y técnica, como resulta de la convocatoria que se impugna.
También alegan la nulidad por la no adecuación a la distribución de competencias en materia de medio ambiente y por vulnerar la legalidad y la jurisprudencia de uno de los artículos de la Orden estatal.
En lo referente a la supraterritorialidad, el Tribunal Constitucional ha reiterado que no configura un título competencial en favor del Estado, sino solo muy excepcionalmente, una vez que el Estado acredite que no se puede gestionar desde las CCAA la intervención o actuación sobre un determinado sector de actividad o un fenómeno, de competencia estatal autonómica, es posible la gestión centralizada estatal. En este sentido, también el Tribunal Constitucional se ha pronunciado para rechazar la justificación realizada por el Estado de pretender realizar una gestión centralizada.
También se esgrime la situación de fraude de ley de la regulación llevada a cabo por el Estado. Existe una continuidad respecto a las anteriores convocatorias de subvención en esta materia llevada a cabo por el Estado. Acompañan numerosas sentencias del Tribunal Constitucional en este sentido. Manifiestan que se incurre en fraude de ley ya que se pretende incumplir una norma de rango superior en contra de lo establecido en la normativa y en la jurisprudencia del Constitucional.
De manera resumida, la función del Estado en materia de medio ambiente, consiste en dictar la legislación básica, mientras que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad autonómica. A lo que hay que sumar la abundante jurisprudencia del Constitucional en casos similares al que ahora se analiza.
Tampoco admite el Tribunal el argumento de que «las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supra autonómico tampoco puede justificar, por sí misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas». También aquí se ha pronunciado el Constitucional manifestando que la supraterritorialidad no es un título competencial.
Lo mismo sucede en otras sentencias donde el TC se ha manifestado al respecto de las ayudas en materia de Medio Ambiente, de acuerdo con el artículo 149.1.23 CE y articulo 144.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde al Estado la competencia sobre las bases y a la Generalitat de Cataluña el desarrollo normativo y de ejecución.
Otro de los argumentos utilizados, referido al carácter supra autonómico de las ayudas según el Tribunal Constitucional “no justifica la competencia estatal, ya que la persecución del interés general se ha de materializar a través de, no a pesar de, los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución”. Otro importante pronunciamiento judicial al respecto concluye que las “la centralización en el Estado de funciones relacionadas con la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados”.
Llegando a la conclusión de que se encuentran contenidas en el referido apartado b) del fundamento de derecho 8º, razón por la cual la orden allí impugnada “al centralizar en el Estado la gestión de las ayudas que en ella se establecen, invadió las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña”.
Lamenta la Sala que el Estado no haya tomado en consideración las sentencias dictadas tanto por el Tribunal Constitucional como por el Tribunal Supremo a la hora de aprobar la Orden recurrida, por lo que es anulada y por consiguiente, estimado parcialmente el recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)pues con dicha disposición se ha infringido el artículo 144.1 de la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), que atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia compartida en materia de Medio Ambiente y también el artículo 114, apartado 3, de dicho EAC a cuyo tenor, en materias de competencia compartida, corresponde a la Generalitat precisar normativamente los objetivos a los cuales se destinan las subvenciones estatales territorializables y también completar la regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión incluyendo la tramitación y otorgamiento.”
“(….)A Tal efecto se cita la doctrina de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2016, así como de la sentencia del Tribunal Constitucional STC 9/2017, de 19 de enero, que resolvió un conflicto planteado por la Generalitat en relación a ayudas estatales con carga a la asignación tributaria del IRPF, en la que quedó muy claro que el Estado no puede justificar la gestión centralizada de estas ayudas y que la invocación espuria de títulos competenciales en ningún caso podrá fundamental legítimamente la pretendida competencia estatal.”
“(…)Deslealtad institucional y vulneración deber de respeto a las sentencias del Tribunal Constitucional, la AGE es perfectamente conocedora de la reiterada doctrina jurisprudencial referida y, a pesar de ello, persiste en dicha conducta de no respetar, año tras año, el ejercicio de las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente. Habiendo el TC apelado, una y otra vez, a la debida lealtad institucional en el respeto al ejercicio de las competencias de las Administraciones Publicas afectadas y a la obligación de cumplir y respetar el mandato del propio art. 164 CE (SSTC 26/2013, de 31 de enero y 40/2013, de 14 de febrero).”
“(…)A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado ( STC 113/2013 y STC 163/2013 ).”
“(…)Debiendo asimismo traerse a colación la doctrina de la STC 144/2014, de 22 de septiembre de 2014, que consideró que la Orden ARM/2876/2008, de 2 de octubre, por la que se establecían las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a asociaciones declaradas de utilidad pública para la realización de actividades relativas a programas que se desarrollen en relación con la defensa del medio natural y la biodiversidad, la utilización sostenible de los recursos naturales y la prevención de la contaminación y del cambio climático, y asimismo la ARM/3020/2008, de 22 de octubre, por la que se convocaban esas ayudas para el ejercicio 2008, vulneraban las competencias autonómicas de gestión de subvenciones.”
“(…) Sentencia que a tal efecto razona que: “la centralización de las funciones de ejecución solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, pues la regla general ha de ser la de que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen y gestionen las ayudas, incluso cuando su ejecución pueda tener un alcance supraterritorial, pues es responsabilidad del Estado en estos casos fijar los puntos de conexión que permitan la gestión autonómica” (FJ 7).”
“(…)”En efecto, concretando los términos de la excepcionalidad requerida, este Tribunal ha afirmado que «el traslado al Estado de la titularidad de la competencia de gestión sólo puede tener lugar, “cuando, además del alcance territorial superior al de una Comunidad Autónoma del objeto de la competencia, la actividad pública que sobre él se ejerza no sea susceptible de fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación, sino que requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un solo titular, que forzosamente deba ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas ( STC 243/1994 , FJ 6”.
Comentario del Autor:
Consideramos de especial interés esta sentencia desde el momento en que el Estado trata de crear una justificación competencial para mantener la gestión de determinadas subvenciones destinadas a fines de interés social, medioambiental, defensa del medio natural, la biodiversidad, etc, en favor de entidades que hasta ahora han estado recibiendo estas subvenciones, y que tienen un encaje competencial claramente en la materia ambiental.
El recurso se plantea prácticamente idéntico al ya realizado en situaciones anteriores, donde tanto el Tribunal Constitucional, como el Tribunal Supremo o la propia Audiencia Nacional ya se han pronunciado en el mismo sentido, y que no es otro que reiterar la extralimitación del Estado en sus competencias, sin que pueda atribuirse dicha extralimitación a un supuesto que tenga cabida en justificar una gestión centralizada de las mismas.
Enlace web: Sentencia SAN 3682/2020 de la Audiencia Nacional de 4 de diciembre de 2020.
