Decreto-Ley 2/2025, de 23 de octubre, de medidas urgentes frente al riesgo de incendios forestales
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo. Responsable de la Unidad de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOCyL n. 205, de 24 de octubre de 2025
Palabras clave: Incendios forestales. Población. Seguridad. Prevención. Infraestructuras. Propietarios forestales. Planificación. Ordenanzas de prevención de incendios forestales. Ejecución subsidiaria. Procedimiento de emergencia. Montes. Cambio de uso forestal. Uso agrícola. Operativo de prevención y extinción de incendios forestales. Aprovechamientos forestales. Modelos selvícolas. Fondo de mejoras. Patrimonio natural. Planes de ordenación de los recursos naturales. Espacios naturales protegidos. Urbanismo. Anillos de seguridad. Carreteras.
Resumen:
El marco regulatorio, organizativo y estructural había contribuido en Castilla y León a la progresiva reducción de la incidencia de incendios forestales en número y superficie en los años 2023 y 2024. Sin embargo, los incendios que se produjeron durante el verano de 2025 en esta comunidad autónoma, con mayor incidencia en las provincias de León y Zamora, han roto aquella tendencia, y apuntan a la aparición de situaciones de emergencia de aún mayor complejidad, caracterizadas porque durante algunas fases de su desarrollo quedan fuera de la capacidad de extinción de cualquier operativo y porque la afección a los núcleos de población e infraestructuras, así como el riesgo para las vidas humanas, se revela como significativamente mayor de lo experimentado hasta ahora. Todo ello unido a olas de calor de proporciones inusuales y un contexto de precipitaciones más escasas que la media.
Así, como consecuencia de todos esos factores, los grandes incendios forestales, esto es, los de superficie superior a 500 hectáreas, han afectado este verano a más de 100.000 hectáreas en esta Comunidad.
En este contexto, se dicta este Decreto-Ley cuyo objeto principal es garantizar la seguridad de la población de Castilla y León frente al riesgo de incendios forestales. En el artículo 2 se declara el interés general de los trabajos, obras y actuaciones que sean necesarios para garantizar la seguridad de la población de Castilla y León frente al riesgo de incendios forestales; y ello, a los efectos de legitimar las obligaciones, procedimientos y demás medidas que se establecen en este Decreto-ley, incluida la ocupación temporal de terrenos cuando resulte imprescindible conforme a la legislación sobre expropiación forzosa.
A tal efecto es esencial la definición, en el artículo 3, de tres obligaciones para los propietarios de terrenos y demás bienes inmuebles: conservarlos en condiciones adecuadas de seguridad frente al riesgo de incendios forestales; realizar, o permitir realizar a la administración pública competente, los trabajos, obras y demás actuaciones necesarias para garantizar la seguridad frente al riesgo de incendios forestales; y respetar las limitaciones de uso que se establezcan en los planes y ordenanzas de prevención de incendios forestales.
El artículo 4 garantiza la ejecución subsidiaria por la Administración de las obras, trabajos y demás actuaciones previstas en los planes y ordenanzas de prevención de incendios forestales.
Los siguientes artículos incluyen una serie de medidas para garantizar la seguridad de la población frente al riesgo de incendios forestales. La primera de ellas, en el artículo 5, es establecer la potestad de los Ayuntamientos de Castilla y León para dotarse de una herramienta propia, las ordenanzas municipales de prevención de incendios forestales.
El artículo 6 regula el procedimiento ordinario para garantizar la seguridad de la población frente al riesgo de incendios forestales, que se articula sobre las ya citadas obligaciones de los propietarios y su vigilancia por parte municipal.
El procedimiento de emergencia regulado en el artículo 7 habilita la intervención de la Administración de la Comunidad, previa orden de declaración de emergencia, en los casos en que se justifique una amenaza para la seguridad de la población que excede de la capacidad de actuación de la administración local, o que, por su inminencia, desaconseje el garantista procedimiento ordinario.
Los restantes nueve artículos de este Decreto-Ley tienen en común su carácter modificativo de normas ya vigentes (en concreto, cuatro leyes y cinco decretos), que pasamos a examinar.
Se modifican:
–La Ley 3/2009, de 6 de abril, de Montes de Castilla y León.
Su modificación se orienta fundamentalmente en dos vías. Por un lado, facilitar la transformación del medio forestal hacia una mayor resiliencia y menor peligro de incendios, mediante la reducción de las cargas de combustible y la creación de discontinuidades. Por otro lado, se trata de reforzar las capacidades del operativo de prevención y extinción de incendios forestales de Castilla y León.
Las modificaciones incluidas en su artículo 2 lo son sobre la definición del ámbito de aplicación y sobre todo su deslinde con los terrenos agrícolas, en el sentido de clarificar y ampliar el tiempo de paso de superficies agrícolas abandonadas a forestales, de veinte a treinta años.
La modificación del artículo 71 facilita la reversión a usos agrícolas mediante procedimientos simplificados, ampliándose el plazo para ello de treinta años a cincuenta. Las modificaciones de los artículos 43 y 57 proporcionan una ejecución ágil de aprovechamientos maderables y leñosos, estableciendo silencio positivo para las cortas inferiores a determinada cuantía.
Se modifica también el artículo 72 para otorgar un mayor alcance y agilidad a los procedimientos de concentración parcelaria en cuanto a su relación con los procedimientos de cambio de uso forestal.
El artículo 73 se modifica en el sentido de eliminar los supuestos de autorización previa del órgano forestal para la apertura de vías forestales y otras actividades análogas, toda vez que ya la normativa de evaluación ambiental y de conservación del patrimonio natural establece un marco suficiente para ello.
El artículo 75 incluye un nuevo supuesto y matiza otro preexistente, de autorización de roturaciones para cultivo agrícola en casos en que se busque fomentar la infraestructura de prevención frente a incendios forestales mediante la apertura y mantenimiento de discontinuidades y áreas de baja combustibilidad.
El artículo 87 se modifica para incorporar la obligación general de prevenir la ocurrencia de incendios y colaborar con su extinción, así como para sentar la responsabilidad de cara a la generación de incendios y en los daños que éstos pudieran acarrear.
En el artículo 88 se amplían los supuestos en que se excluyen de los procedimientos generales las medidas de protección específicas en aquellas áreas o elementos del territorio que pueden resultar más críticos de cara a la salvaguarda de la población.
El artículo 88 bis incluye la incorporación de cuatro apartados nuevos sobre el refuerzo de capacidades del operativo de prevención y extinción de incendios forestales, mediante, respectivamente, su carácter de servicio público y esencial para emergencias de protección civil, la prioridad y urgencia en los expedientes administrativos relacionados con la disposición de medios, su refuerzo identitario y la garantía de un funcionamiento coordinado e interoperable entre todos sus componentes.
El artículo 88 ter se crea ex novo, para orientar y reforzar toda la acción preventiva de este operativo a diferentes niveles, mediante seis apartados.
En el artículo 90 se modifican los procedimientos relacionados con el uso del fuego pasando de un régimen único de autorización previa a la potestad de regular diferentes regímenes. Finalmente, el artículo 96 se modifica para incorporar los supuestos de emergencia de cara a la ejecución de medidas de restauración.
–La Ley 4/2015, de 24 de marzo, del Patrimonio Natural de Castilla y León.
La modificación persigue integrar la perspectiva de acción preventiva frente a incendios forestales en las políticas de conservación de la naturaleza.
La modificación del artículo 27 integra la problemática de los incendios forestales y la necesidad de su defensa en los planes de ordenación de los recursos naturales, lo que también implican la del artículo 51 en relación con los instrumentos de planificación y gestión de las áreas protegidas y la nueva disposición adicional quinta, que establece un procedimiento de urgencia para las adaptaciones de tales instrumentos que obedezcan a esta necesidad.
El artículo 37 se ve modificado para excluir del concepto de modificación sustancial de la vegetación de las riberas determinadas actuaciones de prevención de incendios de baja repercusión. El artículo 62, para otorgar la consideración de favorables para la conservación de los lugares red Natura 2000 a determinadas actuaciones tradicionales de prevención de incendios forestales, así como para incorporar otras tradicionales con efecto preventivo a lasprevisiones de actividades compatibles con la conservación.
De forma similar, en relación en este caso con los espacios naturales protegidos, la modificación del artículo 75 permite considerar determinadas de estas actuaciones como permitidas. Y, finalmente, el artículo 77 se ve modificado en el sentido de regularse el plazo para la emisión de autorizaciones y el sentido del silencio en los casos que tengan por objeto determinadas medidas de prevención de incendios forestales.
-La Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León.
Destacan los cambios en su artículo 8, que regula los deberes de uso y conservación, a los cuales se incorporan los vinculados a la seguridad frente al riesgo de incendios forestales, tanto en el plano de las limitaciones de uso como en el de la obligación de realizar, o permitir realizar a la administración, las actuaciones necesarias para garantizar la seguridad.
El artículo 9 añade al título de «deberes de adaptación al ambiente» el inciso «y prevención de riesgos» y abre la puerta a la ejecución subsidiaria si los propietarios incumplen los deberes regulados.
En cuanto a las normas para la elaboración de planes urbanísticos, destaca la reforma del artículo 36 quáter, en la que el detalle normativo que se dedicaba ya al riesgo de inundación se hace extensivo al de incendio, que se plasma en la novedosa exigencia de que se definan y materialicen “anillos de seguridad” en el entorno de los núcleos de población situados en zonas de mayor riesgo de incendio.
-La Ley 10/2008, de 9 de diciembre, de Carreteras de Castilla y León.
Su modificación resulta necesaria por la importancia que tales infraestructuras tienen en la estructuración de nuestro territorio y en la compartimentación de su combustible vegetal.
Se añade un nuevo apartado 4 al artículo 23 para establecer la priorización de las actuaciones de conservación que impliquen reducción del peligro de incendios en las áreas que así determinen los planes de prevención de incendios forestales. Las modificaciones de los artículos 24 y 25 varían las regulaciones preexistentes en las zonas de servidumbre y afección, respectivamente, en el sentido de excluir determinadas actividades relacionadas con la prevención de incendios forestales.
–El Decreto 9/2024, de 6 de junio, por el que se regulan las autorizaciones de cambio de uso forestal.
En este caso las modificaciones responden a las introducidas sobre esta misma materia en la Ley 3/2009, de 6 de abril, de la cual este Decreto es una norma de desarrollo.
En parecidos términos que el anterior, esta modificación responde a los cambios introducidos a través del presente Decreto-Ley en el ámbito específico de los aprovechamientos forestales. Consecuencia directa de tales cambios son las modificaciones de los artículos 1, 6, 9 y 11. Por su parte, las condiciones de los artículos 7 y 14, así como la adición de las disposiciones adicionales segunda y tercera, promueven cambios procedimentales de cara a simplificar los procedimientos y permitir opciones de tramitación simplificada (artículo 14 y disposición adicional segunda) o agrupada (artículo 7 y disposición adicional tercera) que faciliten la reducción de cargas de combustible y una gestión forestal activa y sostenible por parte de los titulares de estos terrenos.
Las modificaciones de los artículos 23 y 30 eliminan requisitos dentro del siempre necesario ejercicio de racionalización administrativa, mientras que la del artículo 27 facilita la realización de aprovechamientos forestales a través de la aplicación inmediata de las adhesiones a referentes o modelos selvícolas, y la del 29 simplifica la planificación y ejecución de medidas preventivas de incendios forestales y su integración en las bases de datos de la administración pública mediante los mecanismos informáticos al uso.
Los cambios introducidos en los artículos 9, 18 y 19 derivan de la articulación de encargos o aportaciones dinerarias de los fondos de mejora, en la medida que responden a los montes propiedad de la Comunidad de Castilla y León, a entes del Sector Público Institucional de la Comunidad, específicamente para la prevención de incendios forestales y la restauración de terrenos afectados por eventos catastróficos.
-El Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
Se acoge la definición del «anillo de seguridad», una infraestructura llamada a jugar en el futuro un papel esencial en la protección de los núcleos de población.
En el artículo 18 se introduce un nuevo y extenso apartado dedicado específicamente al riesgo de incendios. Más adelante se detallan las previsiones legales sobre distancias mínimas del arbolado a las vías públicas y las particularidades introducidas para las órdenes de ejecución y los patrimonios públicos de suelo.
La parte final del presente Decreto se integra por cuatro disposiciones adicionales. La primera articula la relación entre los anillos de seguridad que se regulan desde ahora en la normativa urbanística, y las previsiones de la normativa estatal en materia de protección civil. La segunda establece un mecanismo para agilizar la cobertura de vacantes en el operativo de prevención y extinción de incendios forestales. La tercera articula acciones de fomento en materia de prevención de incendios forestales durante el ejercicio 2025. Y la disposición adicional cuarta incluye un mandato para adaptar la estructura orgánica de la Consejería competente en materia de incendios forestales.
La disposición final primera modifica el anexo de la Ley 14/2001, de 28 de diciembre, de Medidas Económicas, Fiscales y Administrativas, que contiene el listado de los procedimientos en que el silencio tiene efectos desestimatorios.
Entrada en vigor: 25 de octubre de 2025.
Normas afectadas: Quedan derogadas todas las normas de igual o inferior rango, en relación con el rango otorgado en esta norma para cada previsión normativa, en lo que se opongan a lo previsto en este Decreto-Ley.
En relación con las modificaciones introducidas en varias normas, nos remitimos al apartado anterior.
Enlace web: Decreto-Ley 2/2025, de 23 de octubre, de medidas urgentes frente al riesgo de incendios forestales
