Sentencia 1079/2023 de 24 de julio de 2023 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo (rec. 162/2021)
Autor: Jaime Doreste Hernández. Abogado Ambientalista en Magerit Abogados. Profesor Asociado de Derecho Ambiental en la Universidad Autónoma de Madrid (UAM).
Autora: Paula Moreno-Cervera De la Cuesta, Jurista especializada en Derechos Humanos y Cambio Climático.
Palabras clave: Medio Ambiente. Cambio Climático. Litigio Climático. Litigio por el Clima. PNIEC. Evaluación Ambiental Estratégica. Derechos humanos. Separación de Poderes.
Resumen:
La extensa, lo adelantamos ya, Sentencia que hoy comentamos resuelve y desestima el recurso entablado por Greenpeace España, Ecologistas en Acción-CODA, Oxfam Intermón, la Coordinadora de ONGS para el desarrollo y cinco jóvenes activistas de Juventud por el Clima (Fridays for Future) contra el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de marzo de 2021.
A diferencia del denominado ‘Juicio por el Clima 1.0’, en esta ocasión, el procedimiento tenía por objeto, no una inactividad reglamentaria de la Administración General del Estado, sino la aprobación de “la herramienta de planificación estratégica nacional que integra la política de energía y clima, y refleja la contribución de España a la consecución de los objetivos establecidos en el seno de la Unión Europea en materia de energía y clima” (art. 4.1 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética): el PNIEC 2021-2030.
Las pretensiones de las recurrentes -conocidas organizaciones ecologistas y de defensa de los derechos humanos, así como jóvenes activistas que sufrirán en toda su crudeza los efectos del cambio climático en los próximos años- eran las que fijaban en el petitum de la demanda y que reproduce la Sentencia comentada:
1º.- DECLARE que el Gobierno del Estado Español debe revisar los objetivos de mitigación establecidos en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima de manera acorde con los compromisos asumidos con la ratificación del Acuerdo de París y las recomendaciones científicas del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) para no superar 1,5 ºc de incremento de temperatura global, en ningún caso inferiores al 55% en 2030 respecto a 1990, garantizando a este respecto los derechos humanos y el derecho a un medio ambiente adecuado de las generaciones presentes y futuras, o SUBSIDIARIAMENTE DECLARE LA NULIDAD o anule y deje en todo caso sin efecto el PNIEC objeto de recurso, así como la de cuantos actos y disposiciones se dictaran en su ejecución o desarrollo.
A este respecto, el vigente (aunque en proceso de revisión[1]) Plan Nacional de Energía y Clima 2021-2030 establece un objetivo (vinculante) de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del 23% respecto a 1990, considerado insuficiente por las recurrentes de conformidad con la necesidad de la debida garantía de los derechos humanos y el derecho a un medio ambiente adecuado de las generaciones presentes y futuras frente a los riesgos climáticos y con el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado .
Ahora bien, como se verá, la Sala decidió subvertir el orden de las pretensiones de las recurrentes, examinando con carácter preferente los motivos de nulidad que afectan a la totalidad del Plan, aduciendo que:
“la lógica jurídica aconseja que si se suplica la nulidad de todo el plan, la pretensión que debiera ejercitarse con carácter preferente sería dicha declaración. Con carácter subsidiario, para el caso de que no procediera esa nulidad total, podrá ejercitarse la pretensión de nulidad parcial. La razón es de una mínima coherencia, porque si existen vicios de nulidad de todo el Plan, comporta incluir en esa declaración la invocada nulidad de algunas de sus determinaciones, y si lo pretendido es que se mantenga el Plan, en su contenido general, con excepción de esa concreta materia, carece de fundamento esa pretensión subsidiaria” [FJ2º].
Estos motivos de nulidad de carácter formal se relacionaban todos ellos con la tramitación ambiental del PNIEC, y podrían resumirse en que:
- No se consideraron alternativas en la tramitación y evaluación ambiental del PNIEC, por cuanto en el análisis de alternativas de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) sólo se habían contemplado dos alternativas en relación con la reducción de gases de efecto invernadero (GEI), la alternativa cero (no hacer nada) o la contenida en el PNIEC aprobado del 23%.
- Se había incumplido la obligación de someter el PNIEC a su evaluación ambiental estratégica en un ‘momento temprano’ en el que ‘todas las opciones estén abiertas’, sino cuando “el contenido decisional más relevante del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima estaba no ya decidido, sino incluso validado por la Comisión Europea… tuvo lugar en un momento postrero, en el que ya no puede pensar que “todas las opciones están abiertas”.
- No se estableció un diálogo multinivel sobre energía y clima en la tramitación del PNIEC, como exige el Reglamento de Gobernanza Climática, sino un mero trámite de consultas y de información pública.
- No se ha tomó en consideración del resultado de la participación pública y la evaluación ambiental estratégica en la aprobación del PNIEC, dada cuenta que tras el trámite de evaluación ambiental y la fase de participación pública -en la que se formuló un nutrido conjunto alegaciones y respuestas a las consultas formuladas en el trámite de información pública y evaluación ambiental al que se sometió el documento entre los meses de enero y junio de 2020- el PNIEC no sufrió absolutamente ninguna modificación.
- No hubo una verdadera integración de la declaración ambiental estratégica en el PNIEC definitivamente aprobado, que ni este documento ni ningún otro del expediente administrativo pone de manifiesto “de qué manera se han integrado en el plan o programa los aspectos ambientales”.
Todos estos vicios en la evaluación estratégica del PNIEC son rechazados por la Sala (y no en todos los casos con un pronunciamiento explícito) interpretando “los defectos formales desde una óptica sustancialista y no meramente formalista” señalando que:
- “con relación al momento en que se emitió el Estudio, una vez avanzada la tramitación, es lo cierto que se emitió antes de la aprobación del Plan y nada habría impedido considerar la información que le es propia, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la LEA, por lo que no puede considerarse como una irregularidad con entidad suficiente para comportar la nulidad suplicada”
- “en cuanto a que no se considerasen otras opciones que la reducción de emisiones de GEI que la propuesta por el Plan, debe tenerse en cuenta que la evaluación ambiental, conforme a la Ley citada, lo es del Plan que se pretende aprobar por el órgano sustantivo y no sobre las opciones más o menos previsibles de otro tipo de planificación que fuera deseable por el órgano ambiental. Optar por una reducción de tales emisiones diferente de la que se establecía en el Plan proyectado supondría que es el órgano ambiental el que se arroga potestades del órgano sustantivo. En suma, es cierto que el EAE deberá contener las circunstancias del Plan que se pretende aprobar y facilitar la información que sobre ese objeto sea más oportuna desde el punto de vista medioambiental, pero no controlar la potestad planificadora en cuanto a su objeto. El Estudio podrá proponer otras medidas para alcanzar ese porcentaje de emisión, pero alterar dicho porcentaje era desnaturalizar la finalidad del informe porque era alterar el objeto de evaluación”
- “en cuanto a la integración del EAE en las definitivas determinaciones del Plan aprobado, nada consta que requiriese una específica mención a la vista del contenido del Estudio sobre la propuesta inicial y, a la postre, ninguna conclusión se extrae por los demandantes que no sea el mero aspecto formal de la pretendida irregularidad, al igual que de las restantes cuestiones antes examinadas, lo que obliga al rechazo de la causa de nulidad”.
- Por último, la Sala excusa el incumplimiento de la celebración de un diálogo multinivel en la aprobación porque dada la premura de los plazos impuestos por el Reglamento de Gobernanza Climática para la aprobación del primer ciclo de los PNIECs “esos primeros Planes, no se podría[n] haber aprobado en plazo”.
Y asimismo rechaza la pretensión de que se declarase que el Gobierno debe revisar al alza el objetivo de motivación climática por entender que “este Tribunal tiene encomendada la potestad de controlar el principio de legalidad de las disposiciones reglamentarias, conforme impone, entre otros, el artículo 106 de la Constitución, esa potestad no autoriza a los Tribunales a imponer a la Administración los criterios de oportunidad” de modo que la Sala “no puede sustituir, con su decisión, la discrecionalidad y flexibilidad que [el Acuerdo de París, al que sistemáticamente se refiere como Convenio de París] atribuye a los Estados parte a la hora de elaborar las contribuciones determinadas a nivel nacional, para los que no establece contenido cualitativo o cuantitativo alguno en relación a las medidas a adoptar”.
De este modo no atiende a los pronunciamientos de otros Tribunales europeos invocados por los recurrentes que ‘superan’ ese límite que para la revisión jurisdiccional supone la separación de poderes invocando la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos respecto de la obligación del Estado de adoptar las medidas que sean necesarias, con la debida diligencia, para garantizar los derechos humanos. Y expresamente se aparta de ésta señalando a este respecto que “se hace cita de Jurisprudencia de otros Estados que no nos vinculan”.
Destacamos los siguientes extractos:
En cuanto a la naturaleza jurídica del PNIEC:
“Que el Plan tiene naturaleza reglamentaria no parece deba cuestionarse, al margen de su mera denominación que no es determinante, porque, sin perjuicio de la abundante jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la delimitación entre los actos administrativos y las disposiciones reglamentarias, es lo cierto que nunca puede considerarse que, por su contenido, el PNIEC se trate de un acto administrativos que se agotase con su mera aplicación –una característica, entre otras, que distingue ambas instituciones– y, precisamente porque condiciona y exige complementos para su efectividad, se pone de manifiesto, como es propio de la actividad de planificación de la que es titular la Administración, esa naturaleza normativa, porque esos instrumentos o incluso actos de desarrollo, ya quedan condicionados por sus determinaciones, es decir, se trata de una auténtica norma cuya permanencia es inherente a su regulación y exige, obviamente, una subsiguiente actividad administrativas de desarrollo, que pueden ser incluso unos nuevos planes sectoriales o la actividad administrativa propiamente dicha.
En suma, no ofrece dificultad alguna dicho condicionante y responde al esquema tradicional del planeamiento, del que es buen ejemplo los del ámbito del urbanismo en que los Planes Generales requieren su desarrollo por nuevos planes, pero vinculados a las determinaciones más generales de aquel.
Pero es que incluso, desde el punto de vista de su contenido, no es pensable que el extenso y específico contenido del Plan de autos, al que se ha hecho referencia esquemáticamente, pueda tener naturaleza de acto administrativo, dado que en él se incluyen determinaciones que condicionan la actividad administrativa que ha de desplegar la casi totalidad de la Administración española, no solo en un futuro inmediato, sino que condiciona dicha actividad para las futuras décadas porque aunque tenga una previsión temporal, es lo cierto que su proyección es de más largo alcance. Posteriormente será necesario reiterar esa peculiaridad. Es cierto que del contenido cabría destacar su peculiaridad con los concretos instrumentos de planeamiento propios de las Administraciones, pero no puede dejar de desconocerse que el objeto de este tipo de planes, conforme a su configuración en la normativa europea, afecta a materias de una amplitud que podría decirse que no hay faceta de la actividad administrativa que quede fuera de sus previsiones; y sin embargo, la finalidad que se impone a este Plan es que sirva de condicionante para esa actividad, de ahí su necesaria generalidad, que no excluye su vinculación a la actuación subsiguiente de las Administraciones que es, en definitiva, la finalidad de esta modalidad de la actividad administrativa que constituye la planificación. Como se declara en la Exposición de Motivos del Reglamento 2018/1999, constituyen una de las «herramientas esenciales para una mayor planificación estratégica en los ámbitos de la energía y el clima… los pilares principales del mecanismo de gobernanza.»” [FJ 2º]
En cuanto a la separación de poderes:
[FJ 2º]“[…] una de las peculiaridades más relevantes en los procesos cuyo objeto es una disposición general, es que las pretensiones, cuando, como aquí sucede, se trata de una impugnación directa (artículo 25 de la Ley procesal), quedan limitadas, en principio y como regla general, a la de anulación, es decir, no es admisible la pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada que autoriza el artículo 31 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y así ha de concluirse del mandato que nos impone el artículo 71-2º de la mencionada Ley procesal cuando dispone que «Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.»
(…) No puede ignorarse que, en la medida que este Tribunal tiene encomendada la potestad de controlar el principio de legalidad de las disposiciones reglamentarias, conforme impone, entre otros, el artículo 106 de la Constitución, esa potestad no autoriza a los Tribunales a imponer a la Administración los criterios de oportunidad, a salvo de los supuestos de la concreta imposición que se haga por norma de superior rango, en cuyo caso no existe dicha discrecionalidad. Es cierto que esa argumentación se vincula en la demanda en base a una pretendida vulneración de lo que se termina denominando incumplimiento del Plan de la normativa de carácter internacional, en concreto, de la normativa emanada directamente de ONU.
“(…) lo que se pretende por las recurrentes es que nosotros declaremos, no solo la nulidad del Plan, en su totalidad o parcialmente, sino que, además, impongamos la forma en que ha de quedar redactado el mismo en cuanto a los objetivos de reducción de las emisiones de GEI… [lo que] se trata de criterios de oportunidad que no nos corresponde fijar, en cuanto el ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración ha de ejercitarse conforme a los criterios de legalidad, siendo admisible para los criterios de oportunidad solo relevantes cuando se acredite que incurren en arbitrariedad.
En cuanto a los vicios formales en la evaluación ambiental estratégica del PNIEC:
“(…) no considera este Tribunal que en el caso de autos pueda estimarse que el PNIEC adolezca de vicios de nulidad de pleno derecho que se han delimitado en este fundamento. En efecto, con relación al momento en que se emitió el Estudio, una vez avanzada la tramitación, es lo cierto que se emitió antes de la aprobación del Plan y nada habría impedido considerar la información que le es propia, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la LEA, por lo que no puede considerarse como una irregularidad con entidad suficiente para comportar la nulidad suplicada. Y en cuanto a que no se considerasen otras opciones que la reducción de emisiones de GEI que la propuesta por el Plan, debe tenerse en cuenta que la evaluación ambiental, conforme a la Ley citada, lo es del Plan que se pretende aprobar por el órgano sustantivo y no sobre las opciones más o menos previsibles de otro tipo de planificación que fuera deseable por el órgano ambiental. Optar por una reducción de tales emisiones diferente de la que se establecía en el Plan proyectado supondría que es el órgano ambiental el que se arroga potestades del órgano sustantivo. En suma, es cierto que el EAE deberá contener las circunstancias del Plan que se pretende aprobar y facilitar la información que sobre ese objeto sea más oportuna desde el punto de vista medioambiental, pero no controlar la potestad planificadora en cuanto a su objeto. El Estudio podrá proponer otras medidas para alcanzar ese porcentaje de emisión, pero alterar dicho porcentaje era desnaturalizar la finalidad del informe porque era alterar el objeto de evaluación, sin perjuicio de haber podido realizar las consideraciones que se estimaran pertinentes (artículo 41 de la Ley), sin perjuicio de que el objeto del Plan sometido a evaluación, con determinaciones ciertamente generales y con incidencia en la casi totalidad de la actividad administrativa, obligaba a una evaluación ciertamente genérica. Y, finalmente, en cuanto a la integración del EAE en las definitivas determinaciones del Plan aprobado, nada consta que requiriese una específica mención a la vista del contenido del Estudio sobre la propuesta inicial y, a la postre, ninguna conclusión se extrae por los demandantes que no sea el mero aspecto formal de la pretendida irregularidad, al igual que de las restantes cuestiones antes examinadas, lo que obliga al rechazo de la causa de nulidad”.
En cuanto al ‘diálogo multinivel’:
“El segundo de los defectos formales que se denuncia en la demanda en el trámite de aprobación del PNIEC, como ya se dijo antes, está referido a irregularidades sobre la participación ciudadana que, a juicio de los recurrentes, vicia de nulidad de pleno derecho a todo el Plan. En concreto, el argumento que se aduce para fundamentar dicha pretensión está referido a las determinaciones que se imponen en el Reglamento 2018/1999, de 11 de diciembre (en adelante, el Reglamento), en su artículo 11, en el que de manera expresa se exige que para la aprobación de estos PNIEC debe habilitarse un trámite de dialogo multinivel, estimándose por la defensa de los recurrentes que esa exigencia de procedimiento es diferente del trámite de información pública, al que de forma concreta se refiere el artículo 10 del Reglamento. Pues bien, se considera que en el caso de autos se ha omitido dicho trámite, de donde se concluye que su carácter esencial del trámite comporta la nulidad del Plan impugnado.
(…) Suscitado el debate en tales términos es cierto que el Reglamento comunitario contempla en los artículos 10 y 11 dos trámites diferentes, aunque referidos a la participación ciudadana en la tramitación de las políticas que afecten al medio ambiente, cuestión sobre la que, tanto la normativa internacional como de la Unión Europea, ha tenido especial consideración que no parece necesario reproducir ahora. Y así, además de la exigencia de consulta pública para la aprobación de los PNIEC a que se refiere el artículo 10; se dispone en el artículo 11 la necesidad de establecer una «plataforma de dialogo multinivel sobre clima y energía».
La finalidad de la norma comunitaria tiene un alcance más ambicioso de lo que hasta ahora se ha venido considerando sobre la intervención del público en la adopción de medidas en materia de medioambiente y, de manera especial, en lo que respecta a las políticas sobre el cambio climático, como se encargan de recordar todos los instrumentos normativos y estudios elaborados, tanto a nivel internacional como comunitario y, por ende, en nuestra normativa sectorial. No es a esa participación a la que se refiere el precepto que, como se subraya en la demanda, se regula en el Reglamento de manera separada y añadida a esa participación ciudadana a que se refiere su artículo 10, que ya previene de ese nuevo y diferente trámite cuando encabeza el mencionado artículo 11 señalando que dicha consulta pública lo es «sin perjuicio de cualquier otro requisito de la normativa de la Unión».
(…)
De lo expuesto ha de concluirse en la preceptiva inclusión, en el procedimiento de aprobación del Plan impugnado, de un mecanismo de diálogo multinivel, en el sentido expuesto, lo cual no comporta sin más, a juicio de este Tribunal, las extremas consecuencias que se pretenden en la demanda.
En efecto, debemos partir de la relevancia de los defectos formales en la elaboración de los reglamentos…, lo cual no quiere decir que deba reflejarse la exigencia de este trámite del diálogo multinivel, pero si tener en cuenta las circunstancias que aquí concurren.
(…)
Lo que interesa destacar es que, así como para la aprobación de los PNIEC se establecía en el Reglamento una fecha concreta, es decir, la de un año y 6 días, conforme a lo establecido en su artículo 59, es lo cierto que el mecanismo del diálogo multinivel, cuya complejidad de creación no parece necesario señalar, no tenía plazo de creación, de tal forma que si se debiera haber exigido la participación del diálogo multinivel en la aprobación de esos primeros Planes, no se podría haber aprobado en plazo, y ello sin perjuicio de que en el caso de autos esas fechas se hayan demorado precisamente por la misma complejidad del Plan y pese a la inicial fecha de comienzo del procedimiento, que lo fue en la fecha temprana de 22 de febrero de 2019, cuando se aprueba el primer borrador del PNIEC; es decir, poco más de dos meses desde la aprobación del Reglamento comunitario.
A la vista de la configuración de este diálogo multinivel que se contiene en el artículo 11 del Reglamento, difícilmente puede darse por cumplimentado con lo establecido en el artículo 39 de nuestra LCCTE. En efecto, en el precepto nacional se hace referencia a una Asamblea Ciudadana del Cambio Climático… [y] No parece que la procedencia de las personas que han de integrar estas Asambleas Ciudadanas comporta la exigencia que se impone en la norma comunitaria de que participen en el diálogo multinivel «las autoridades locales…, las organizaciones de la sociedad civil, la comunidad empresarial, los inversores y otras partes interesadas pertinentes». Es decir, de las previsiones del precepto del Reglamento solo integrarían estas Asambleas la cláusula residual de «el público en general», no las expresas exigencias respecto de la procedencia de las personas que hayan de participar en este diálogo… Aun así, nada consta de intervención de tal Asamblea en la tramitación del Plan impugnado.
Con todo, es cierto, como pone de manifiesto la Abogacía del Estado, que, de una parte, la libertad de configuración de ese diálogo multinivel que autoriza el precepto reglamentario, así como su objeto y finalidad…
En suma, la premura de la aprobación de los primeros PNIEC impuesto por la norma comunitaria, la complejidad en la configuración de las plataformas multinivel, que se impuso en dicha norma, unido a la existencia en nuestro País de mecanismos de participación plural en la mencionada página web, debe comportar que no puede apreciarse que el Plan incurra en causa de nulidad de pleno derecho y, con ello, ha de rechazarse la suplicada nulidad total del Plan”.
En cuanto a los objetivos de mitigación establecidos en el PNIEC:
[En el Preámbulo del Plan impugnado] se declara que «las medidas contempladas en el presente PNIEC permiten alcanzar un nivel de reducción de emisiones del 23% respecto a los niveles de 1990. Los sectores difusos contribuyen con una reducción en 2030 del 39% respecto a los niveles del año 2005, mientras que los sectores sujetos al comercio de derechos de emisión lo hacen con una reducción del 61% en 2030 respecto a 2005.» Ningún reproche merece ese nivel de reducción de emisiones conforme a la normativa europea
Como se razona con la prolija exposición de la demanda, lo que se cuestiona es que esos niveles de reducción de emisiones sean acordes a la normativa internacional emanada de Naciones Unidas, en concreto, de los textos ya reseñados anteriormente.
A tenor de lo que se razona en la demanda, el fundamento de la pretensión que ahora se examina obedece a una razonamiento que muy resumidamente podría reducirse a determinar que los informes técnicos especializados, es decir, las mejores técnicas disponibles, concluyen que para evitar los efectos calamitosos –con afección directa a derechos fundamentales protegidos por el Convenio Europeo y la jurisprudencia del TEDH, de la que se deja cita concreta– que produciría el cambio climático en la actual situación, solo podrían alcanzarse elevando la reducción de emisiones de GEI al 55 % en vez del 23 % previsto en el PNIEC; se añade a ese argumento básico que este Tribunal tiene potestad para imponer a la Administración dicho incremento de las emisiones en esta sentencia.
Así pues, el debate debe centrarse, en primer lugar, sobre si nos es dable que nosotros en este proceso podamos, conforme a nuestro Derecho — se hace cita de Jurisprudencia de otros Estados que no nos vinculan-, imponer una decisión de esa naturaleza a la Administración. En segundo lugar, deberemos examinar los concretos compromisos, mejor que obligaciones, que nuestro País asumió en el Convenio de París, conforme a la información científica más autorizada, de la que se deja una extensa justificación en la demanda. En tercero y último lugar, deberemos examinar si las previsiones del PNIEC no permiten concluir que constituyen medidas ponderadas entre la protección ante el cambio climático y el mantenimiento de unos servicios necesarios para la comunidad, en definitiva, de una economía sostenible.
En cuanto a las potestades jurisdiccionales en la revisión de las normas reglamentarias:
“Partiendo de esa premisa al interpretar los defectos formales desde una óptica sustancialista y no meramente formalista, hemos declarado: «Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad… es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta (…)”
“(…) teniendo en cuenta esas prevenciones no considera este Tribunal que en el caso de autos pueda estimarse que el PNIEC adolezca de vicios de nulidad de pleno derecho que se han delimitado en este fundamento. En efecto, con relación al momento en que se emitió el Estudio, una vez avanzada la tramitación, es lo cierto que se emitió antes de la aprobación del Plan y nada habría impedido considerar la información que le es propia, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la LEA, por lo que no puede considerarse como una irregularidad con entidad suficiente para comportar la nulidad suplicada. Y en cuanto a que no se considerasen otras opciones que la reducción de emisiones de GEI que la propuesta por el Plan, debe tenerse en cuenta que la evaluación ambiental, conforme a la Ley citada, lo es del Plan que se pretende aprobar por el órgano sustantivo y no sobre las opciones más o menos previsibles de otro tipo de planificación que fuera deseable por el órgano ambiental. Optar por una reducción de tales emisiones diferente de la que se establecía en el Plan proyectado supondría que es el órgano ambiental el que se arroga potestades del órgano sustantivo. En suma, es cierto que el EAE deberá contener las circunstancias del Plan que se pretende aprobar y facilitar la información que sobre ese objeto sea más oportuna desde el punto de vista medioambiental, pero no controlar la potestad planificadora en cuanto a su objeto. El Estudio podrá proponer otras medidas para alcanzar ese porcentaje de emisión, pero alterar dicho porcentaje era desnaturalizar la finalidad del informe porque era alterar el objeto de evaluación, sin perjuicio de haber podido realizar las consideraciones que se estimaran pertinentes (artículo 41 de la Ley), sin perjuicio de que el objeto del Plan sometido a evaluación, con determinaciones ciertamente generales y con incidencia en la casi totalidad de la actividad administrativa, obligaba a una evaluación ciertamente genérica. Y, finalmente, en cuanto a la integración del EAE en las definitivas determinaciones del Plan aprobado, nada consta que requiriese una específica mención a la vista del contenido del Estudio sobre la propuesta inicial y, a la postre, ninguna conclusión se extrae por los demandantes que no sea el mero aspecto formal de la pretendida irregularidad, al igual que de las restantes cuestiones antes examinadas, lo que obliga al rechazo de la causa de nulidad.”
En cuanto a las concretas afecciones a la política nacional que comporta la pretensión
“Se ha puesto de manifiesto la relevancia de las políticas de la Unión en relación con el cambio climático para concluir que, de acogerse la petición de la demanda, se estarían alterando esas decisiones del Estado Español. Es decir… que tanto el Convenio de París como la normativa comunitaria constituyen unos límites de mínimos, pero deberá concluirse que ese límite comporta atender los compromisos, ciertamente generales y no concretados, asumidos en el Convenio, de tal forma que la política seguida por el Gobierno y la Administración de nuestro País es asumir, como autoriza el Convenio, los compromisos como integrante en la Unión y sometida a sus criterios, esto es, a la política diseñada por la Unión en la que nuestra País ha colaborado a aprobar. Si ahora se alteran los límites de emisiones de GEI en el porcentaje suplicado en la demanda, lo cual autorizarían el Convenio y la normativa comunitaria, se estaría imponiendo al Estado español a la renegociación de una política diseñada, en plena armonía, en todo el ámbito de la Unión, es decir, incluso se estarían afectando a las competencias internacionales, ciertamente peculiares en el caso de la Unión, del Gobierno”
“(…) es lo cierto que si nosotros alteramos esas previsiones y, acogiendo la pretensión de los recurrentes, elevásemos la reducción de emisiones del 23 % al 55 %, es indudable que se vería afectado el [artículo 3 de la LCCTE, que dispone en su apartado 1º-a) que los objetivos nacionales para el año 2030, con el fin de dar cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos por nuestra País, es el de “Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 23 % respecto del año 1990″], porque, con independencia de que nuestra decisión solo pudiera afectar al Plan directamente impugnado, es claro que si debiéramos imponer a la Administración modificar el Plan hasta elevar la reducción de las emisiones a más del doble del previsto en la Ley, la Administración debería dejar de aplicar el precepto legal, es decir, con esa decisión de este Tribunal se le impondría esa vulneración del precepto. Es cierto que el precepto establece claramente que ese tope de reducción es de mínimos (” al menos”) lo que permitiría asumir unas reducciones de superior porcentaje; sin embargo, lo cierto es que el Legislador ha establecido que con ese mínimo España asume adecuadamente los compromisos –siempre generales– asumidos en el Convenio de París, vía política comunitaria; de tal forma que el éxito de la pretensión supondría que estableciéramos nosotros que dicho límite, que es el cumplimiento de los compromisos asumidos, no se han cumplido, en abierta contradicción con el Legislador y derogando implícitamente el precepto legal. Bien es verdad que el argumento expuesto no es decisivo porque, no sin complejidades procesales de hondo calado, caso de estimarse que procedería dicha elevación de las emisiones, lo procedente sería suscitar la cuestión ante el Tribunal Constitucional, cuestión que por las razones que se han expuesto y se expondrán a continuación, no se considera procedente. Es suficiente con lo expuesto para concluir que una incidencia de esa naturaleza que afecta de manera tan intensa en la delimitación de la política interior y exterior del Gobierno, que la Constitución reserva al Poder Ejecutivo (artículo 97), y que afecta a preceptos de rango legal, no es admisible en esta vía jurisdiccional
En cuanto a los compromisos asumidos en el Convenio de París [sic]
“Son necesarias las anteriores consideraciones porque en la argumentación de los recurrentes se hace el planteamiento, al que ya nos hemos referido, de que el Convenio establece un mandato imperativo — carácter reglado– que impone al Estado Espanñol la adopción de medidas concretas de reducción de emisiones –el 55 %– que es lo que imponen las publicaciones científicas que se aportan al proceso, por lo que no es una opción del Estado poder adoptar un esfuerzo de reducción de emisiones inferior, de donde se termina con el suplico de la demanda que examinamos. Pero ese argumento, claramente voluntarista en su estructura, parte de una premisa incorrecta que comporta una conclusión errónea. Ya hemos visto el alcance del Convenio en cuanto a las obligaciones asumidas por todas las Partes, también por el Estado Espanñol, y ciertamente que ese esfuerzo, como exigencia de principio con el único resultado final de límite de aumento de temperatura y sin plazo expreso, es el que deberá ser asumido por las Partes, con dos condiciones que ciertamente se reseñan en las alegaciones de los recurrentes, de comunicar las medidas adoptadas y la progresividad en sus revisiones. Y a la vista de esos compromisos no puede reprocharse al Estado Español un incumplimiento de tales obligaciones porque, como ya se ha dicho, ha adoptado la decisión de integrarse en el compromiso asumido a nivel de la Unión y, como consta en todos los documentos aportados, la Unión es, a nivel mundial, la que ha liderado los mayores compromisos del Convenio.”
Comentario de los Autores:
Como es sabido, a finales de 2019 el Tribunal Supremo de los Países Bajos dictó Sentencia en el ‘Caso Urgenda’[2], (i) declarando como hechos probados la existencia de un cambio climático peligroso, (ii) afirmando la obligación jurídica del Estado holandés de proteger con el debido cuidado y la debida diligencia propios de un buen gobierno y una buena administración los derechos de sus ciudadanos, (iii) estableciendo la inexistencia de una libertad de elección absoluta e indiferente para el Derecho en el ejercicio de la discrecionalidad existente en la toma de decisiones contra el cambio climático y (iv) condenando al Estado holandés a tomar las medidas que considere adecuadas para reducir la emisión de gases invernadero en el país en un 20% a partir de 2020[3].
Esta resolución, que partió de la constatación científica de los efectos de un cambio climático peligroso y de los principios del derecho internacional en materia de medio ambiente así como, en especial, de la obligación del Estado de tomar las medidas que sean necesarias, con la debida diligencia, para garantizar los derechos recogidos en los artículos 2 (derecho a la vida) y 8 (derecho al respeto a la vida privada y familiar[4]) del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), sirvió de inspiración a muchos recurrentes y organizaciones para emprender litigios climáticos. Así podríamos citar, entre otros y en nuestro entorno de derecho comparado, el caso Neubauer vs Alemania (resuelto por el Tribunal Constitucional Alemán en virtud de su sentencia de 24 de marzo de 2021[5]), el caso Notre Affaire a Tous vs Francia (Sentencia del Tribunal Supremo Francés de 14 de octubre de 2021[6]) o el Climate Case Ireland (Sentencia del Tribunal Supremo de Irlanda de 31 de julio de 2020)[7].
Todos estos procedimientos enfrentaron, entre otras dificultades procesales, la espinosa cuestión de la separación de poderes y la discrecionalidad del Estado para desarrollar la política climática que se erigiría como un ámbito inmune a la revisión jurisdiccional. La respuesta de los Tribunales en esos casos ha sido que el amplio ámbito de discrecionalidad de los Gobiernos en relación con la determinación de los objetivos de mitigación climática no impide que el poder judicial pueda condenar al Gobierno a aumentar su ambición climática para evitar el empeoramiento de los impactos climáticos y garantizar el disfrute de los derechos humanos, amenazados por los primeros.
Pero como hemos visto, en los Juicios por el Clima[8] planteados en España por Greenpeace, Ecologistas en Acción, OXFAM-Intermón, la Coordinadora de ONGs de Cooperación al Desarrollo y Fridays for Future-España (Juventud por el Clima) y resueltos por las Sentencias 1038/2023 de 18 de julio (rec. 162/2021) y 1079/2023 de 24 de julio (rec. 162/2021), el Tribunal Supremo adopta una posición mucho más rígida y conservadora al respecto, ciñéndose a que:
“esta Sala no puede sustituir, con su decisión, la discrecionalidad y flexibilidad que este texto internacional atribuye a los Estados parte a la hora de elaborar las contribuciones determinadas a nivel nacional, para los que no establece contenido cualitativo o cuantitativo alguno en relación a las medidas a adoptar”.
Planteamiento éste que, si bien determinados sectores doctrinales han calificado de obvio y previsible -por cuanto se atendría a los límites del control jurisdiccional de la actividad discrecional del Gobierno y la Administración-, se aparta del standard of review de las potestades discrecionales a la luz del deber de la debida diligencia en la garantía del disfrute de los derechos humanos frente a los riesgos del cambio climático compartidos por los países de la UE, con base en el Convenio Europeo de Derechos humanos y en la jurisprudencia del TEDH, así como en conceptos generales (i.e. discrecionalidad, buena administración, debido cuidado o debida diligencia).
Por último, no deja de resultar sorprendente que la Sala III no acierte a denominar correctamente el Acuerdo de París[9], y, sobre todo, la ligereza con la que se aparta de la doctrina del resto de Tribunales europeos en casos análogos, limitándose a señalar que “se hace cita de Jurisprudencia de otros Estados que no nos vinculan”. Si bien la última palabra la tendrá Estrasburgo, merece al menos una reflexión que hasta ahí llegue la participación del Tribunal Supremo español en el ‘diálogo transnacional entre jueces’[10] respecto a la emergencia climática, inherentemente un problema global.
Enlace web: Sentencia STS 3556/2023, del Tribunal Supremo, de 24 de julio de 2023.
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[1] Vid. este enlace.
[2] Sentencia disponible en este enlace..
[3] Sobre este particular, vid. PONCE SOLÉ, Juli. Una histórica sentencia del Tribunal Supremo holandés de 20 de diciembre de 2019 obliga al Estado a reducir las emisiones de gases invernadero en un 20% a partir de 2020. Lecciones para el caso español: calentamiento global y derecho a una buena administración. INAP (2020), disponible en este enlace..
[4] La jurisprudencia medioambiental del TEDH interpreta este derecho de manera que se pueda entender como el derecho a respetar una vida con calidad.
[5] Sentencia disponible en este enlace.
[6] Sentencia disponible en
[7] Sentencia disponible en este enlace.
[8] Vid. este enlace.
[9] Constantemente se refiere a éste como ‘Convenio de París’.
[10] A este respecto, véase el estudio previo de DE VÍLCHEZ MORAGUES, Pau. Panorama de litigios climáticos en el mundo, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid 26 (2022), disponible en este enlace.
