Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (A Coruña), de 13 de febrero de 2026 (Sala de lo Contencioso, Sección 2.ª, Ponente: José Antonio Parada López)
Autora: Dra. Paula Cisneros Cristóbal, Profesora Ayudante Doctora del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ GAL 1143/2026 – ECLI:ES:TSJGAL:2026:1143
Palabras clave: No regresión ambiental. Infraestructura verde. Planificación ambiental. Red Natura 2000. Motivación administrativa.
Resumen:
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 13 de febrero de 2026 resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación para a Defensa Ecolóxica de Galicia (ADEGA) contra la Orden de 4 de octubre de 2024, de la Consellería de Medio Ambiente e Cambio Climático, por la que se aprueba la Estrategia gallega de la infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas, publicada en el Diario Oficial de Galicia núm. 27 (10 de febrero de 2025).
La asociación recurrente impugna dicha Orden al considerar que, tras el trámite de información pública, la Administración autonómica eliminó de la versión definitiva de la Estrategia una zona de amortiguamiento situada en el área donde se proyecta la futura implantación del proyecto industrial de Altri, en la Sierra do Careón, espacio vinculado a la Red Natura 2000. La demanda sostiene que la supresión de esa zona supuso una reducción del nivel de protección de los terrenos, hábitats y especies presentes en ese ámbito, sin que constase en el expediente administrativo una motivación específica que justificase el cambio introducido respecto del documento sometido a información pública. Asimismo, se alega la vulneración del principio de no regresión ambiental.
La actora señala que la propia Administración reconoció, inicialmente, la relevancia ambiental del espacio al incluirlo como zona de amortiguamiento en la versión previa de la Estrategia, por lo que su posterior eliminación requería una motivación específica. Como principal pretensión solicita la anulación íntegra de la Orden impugnada y, subsidiariamente, el mantenimiento de la protección de la zona afectada en los términos previstos antes del trámite de información pública.
La demandada se opone al recurso y solicita su desestimación íntegra, defendiendo la conformidad a Derecho de la Orden recurrida. Tras la práctica de la prueba y la formulación de conclusiones, el procedimiento queda visto para sentencia.
La Sala delimita el objeto del proceso en el control jurisdiccional de la Orden aprobatoria de la Estrategia gallega de infraestructura verde. Señala como hechos relevantes la publicación de la Orden en el Diario Oficial de Galicia de 10 de febrero de 2025 y los objetivos generales de la Estrategia, entre los que se incluyen la planificación del territorio respetuosa con los ecosistemas vulnerables, la coordinación administrativa en la implantación de la infraestructura verde, el refuerzo de la participación pública y la mejora del conocimiento en materia de conservación ambiental.
El Tribunal examina el motivo principal de impugnación relativo al principio de no regresión ambiental. En este contexto, expone que dicho principio se refiere al marco normativo de protección del medio ambiente y no al medio ambiente en sí mismo considerado. Asimismo, recoge su conexión con instrumentos internacionales, con el Derecho de la Unión Europea y con el ordenamiento jurídico interno, en particular con la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, y la Ley 42/2007, del patrimonio natural y de la biodiversidad.
La sentencia señala que la declaración de espacios protegidos comporta consecuencias jurídicas como la imposición de obligaciones de protección, limitaciones al derecho de propiedad y restricciones a determinadas actividades. Indica también que la modificación de dichos espacios requiere la concurrencia de elementos materiales y formales, incluyendo la tramitación del correspondiente procedimiento con información pública.
En relación con el principio de no regresión, la Sala recoge su formulación conforme a la cual no pueden producirse reducciones en los niveles de protección ambiental existentes salvo que estén justificadas por razones de interés público y se haya realizado una ponderación entre los intereses en conflicto. Asimismo, se citan pronunciamientos del Tribunal Supremo que abordan la exigencia de motivación en supuestos de modificación o desprotección de espacios con relevancia ambiental.
Del mismo modo, el Tribunal analiza la naturaleza de la zona afectada. A partir de la documentación incorporada al propio expediente, considera acreditado que el área litigiosa figuraba como zona de amortiguamiento en los mapas de la Estrategia. Según el propio documento, estas zonas están conformadas por hábitats de interés comunitario prioritario y por hábitats de especies incluidas en los catálogos de especies amenazadas, actuando como áreas de transición entre la matriz del paisaje y los espacios naturales protegidos. La sentencia recoge igualmente que estas zonas pueden incluir territorios no formalmente declarados como protegidos, siempre que presenten determinados valores ecológicos, y que su delimitación responde a criterios vinculados a la conectividad ecológica y a la protección de hábitats y especies.
Se constata que, en la versión definitiva de la Estrategia, aprobada y publicada en febrero de 2025, la zona de amortiguamiento inicialmente prevista fue suprimida. Señala que no entra a valorar la eventual coincidencia de dicha zona con el emplazamiento del proyecto industrial mencionado, por no resultar determinante para la resolución del litigio.
Tras el examen del expediente administrativo, la Sala indica que no consta motivación específica que justifique la supresión de la zona de amortiguamiento respecto de la versión sometida a información pública. Asimismo, rechaza la alegación relativa a una supuesta confusión entre zonas núcleo y zonas de amortiguamiento, al considerar que ambas responden a categorías diferenciadas conforme a la propia Estrategia y a la normativa de referencia.
Finalmente, el Tribunal estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo y declara la nulidad parcial de la Orden de 4 de octubre de 2024, en el sentido de que debe mantenerse la protección de la zona afectada en los términos previstos antes del trámite de información pública, anulando la modificación introducida en la versión definitiva de la Estrategia. Por otro lado, en cuanto a las costas, no se realiza imposición expresa al haber sido estimada parcialmente la demanda.
Destacamos los siguientes extractos:
“En relación con el principio de no regresión, el mismo no se refiere al medio ambiente en sí mismo considerado, sino al marco legislativo y reglamentario que protege el medio ambiente. (…) La ley 47/2007 de 13 de diciembre del patrimonio natural y de la biodiversidad establece que deben concurrir 3 elementos para que un espacio del territorio nacional sea declarado espacio natural protegido: en primer lugar un elemento físico o material es decir sistemas o elementos naturales representativos singulares frágiles amenazados o de especial interés ecológico científico paisajístico geológico o educativo; en segundo lugar un elemento teleológico determinado por la finalidad de la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica de la geodiversidad y de los recursos naturales y culturales asociados y en tercer lugar un elemento formal consistente en la declaración por la administración de un espacio natural como protegido.
De dicha declaración se derivan consecuencias en forma de obligaciones que deben garantizar y proteger el medio ambiente, así limitaciones al derecho de propiedad y a los usos y actividades económicas, así como a las posibilidades de disminuir o modificar el nivel de protección.
Así para variar la delimitación de los espacios naturales protegidos total o parcialmente debe de concurrir un elemento de carácter material que es el que sufran cambios los terrenos debido a su evolución natural y también un segundo elemento de carácter formal consistente en el sostenimiento del procedimiento de alteración a información pública.
(…) Así en el preámbulo de dicha ley se establece la definición de dicho principio en el sentido de que es en virtud del cual la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo, ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental.
Igualmente en el preámbulo se ordena en el caso de los estados descentralizados como España que este principio ordena la interconexión intercontinental ya no solo como proyección temporal entre normas anteriores y posteriores sino en el juego de las bases de las normas ambientales, es decir que las comunidades autónomas con competencias en la materia puedan establecer niveles de protección más altos que la legislación básica estatal todo ello de conformidad con el artículo 149 primero de la Constitución española relativo a la distribución de competencias entre el estado y las comunidades autónomas en materia de protección del medio ambiente.
En nuestra jurisprudencia existe mención de dicho principio ya desde el año 2011, así en tal sentido mencionaremos la sentencia del Tribunal Supremo 6592 del año 2011 de fecha 30 de septiembre en el que se valora la alteración de una zona verde urbana en razón del principio objeto de estudio cuya finalidad es siempre de proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del derecho medioambiental.
En esta sentencia se hace referencia al ámbito normativo comunitario del medio ambiente que hoy impone el nuevo Tratado de Lisboa, en el artículo 45 de la Constitución española y el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible contenido en el artículo segundo del texto refundido de la ley del suelo de 2008 y en loque al presente caso puede relacionarse, el Tribunal Supremo establece con base jurídica que exige imponer un plus de motivación consistente en la acreditación y explicitación de las mejoras concretas que para el interés general supone la edificación de unos terrenos que antes no lo eran, por ello la motivación se considera exigente pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad discrecional de planificación urbanística de la que se encuentra investido el planificador.
Dicha necesidad de motivación se refuerza dentro del ámbito urbanístico en la sentencia del Tribunal Supremo 9205 del año 2012 de fecha 23 de febrero en que se consagra la exigencia del especial motivación de aquellas actuaciones que afecten a terrenos especialmente protegidos por formar parte de montes catalogados, especial motivación que habrá de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente permiten la descatalogación y desprotección de una parte de los terrenos del monte y que su sacrificio está justificada en la obtención de un bien de mayor valor.
Igualmente mencionar la sentencia del Tribunal Supremo número 1274 del año 2016 de 16 de marzo en que el principio de no regresión se menciona entre los principios de derecho ambiental explícitamente reconocidos a nivel europeo, junto con el de prevención y el de precaución.”.
“(…) de acuerdo con el texto de la estrategia en la página 71 se entiende por zonas de amortiguamiento aquellas conformadas por hábitats de interés comunitario de carácter prioritario, así como de hábitats para especies incluidas en el catálogo gallego de especies amenazadas y en el catálogo español de especies amenazadas y así en las páginas 167 y siguientes nos refiere que son áreas de territorio que actúan como tapón entre la matriz del paisaje y los corredores ecológicos y espacios naturales protegidos.
Diciendo a continuación que la Comisión Europea indica la posibilidad de entre las zonas núcleo se integren también territorios no declarados como áreas protegidas que contengan grandes ecosistemas, así como las áreas vinculadas al Convenio Europeo de paisaje o bien se corresponda con sistemas de alto valor natural vinculado con la existencia de buenas prácticas agrícolas.
En gran medida estas unidades quedaron delimitadas por los diversos tipos de corredores, pero también se delimitaron en determinados casos zonas de amortiguamiento cuando la misma resulta clave para complementar la delimitación de determinadas áreas protegidas y cumplen los criterios indicados por la Comisión Europea y en caso de terrenos que incluyen núcleos poblacionales de especies protegidas o hábitats prioritarios que no están incluidas en las zonas núcleo.
Necesariamente por ello debemos de corroborar la mención de la parte recurrente, de que gozan las zonas de amortiguamiento de una especial protección por motivos medioambientales.
En este sentido está igualmente acreditado que en fecha 10 de febrero 2025 se publicó en el Diario Oficial de Galicia número 27 la orden de 4 de octubre de 2024 por la que se aprueba la estrategia gallega de infraestructura verde y de conectividad y de restauración ecológica y se aporta una ligazón de acceso al texto final de la estrategia.
En la versión final de la estrategia, hecho no controvertido, dicha zona de amortiguamiento referida por la recurrente situada según refiere la demandante en el lugar de futura ejecución del proyecto de Altri (proyecto de planta de tratamiento de celulosa) fue suprimida (…).
Si bien no podemos valorar la coincidencia de la zona en cuestión como el lugar en el que se valora realizar el proyecto de Altri, precisamente porque es un proyecto futuro aun no materializado ni aprobado, ello es indiferente a los efectos de resolver la presente cuestión litigiosa.
Así para realizar ese cambio y promover la desprotección de esos terrenos necesariamente la demandada tendría que aportar una especial motivación que justificase dicha desprotección con base en un interés genera lo público, y revisado el expediente no consta ninguna motivación, extremo que es muy relevante por cuanto es contradictorio y sumamente extraño sin motivación, por un lado reconocer la relevancia ambiental de ese espacio y que posteriormente tras haber transcurrido el trámite de información pública se modifique dicho reconocimiento.
Con respecto a la alegación de confusión respecto a las zonas núcleo no puede admitirse ya que la orden de referencia de la demandada en concreto la PCM/735/2021 no existe tal confusión, el concepto de amortiguamiento es similar a la que se recoge en la orden de 4 de octubre de 2024 cómo aquellas zonas que están en la periferia de las zonas núcleo y están conformadas por hábitats de interés comunitario de carácter prioritario, así como hábitats para especies incluidas en el catálogo gallego de especies amenazadas y en el catálogo español de especies amenazadas añadiendo incluso que son aquellas que protegen la red ecológica de influencias dañinas externas.
El argumentario de la parte demandada no puede admitirse por cuánto mantener que dichas zonas, como zonas que no deben quedar protegidas es de difícil asunción, cuando se modifica tal zona tras haberse sometido a información pública, necesariamente la demanda debe de estimarse. (…)”.
Comentario de la Autora:
La sentencia del TSJ de Galicia de 13 de febrero de 2026 hace referencia a la incidencia del principio de no regresión ambiental en el ámbito de la planificación estratégica, en relación con instrumentos de ordenación como la Estrategia gallega de infraestructura verde.
El interés de la sentencia radica en el contexto en el que se plantea la controversia, esto es, la modificación de un instrumento de planificación tras el trámite de información pública, con la consiguiente alteración de los niveles de protección inicialmente previstos. En este marco, el Tribunal examina la supresión de una zona de amortiguamiento previamente incluida en la Estrategia y analiza su encaje en el ordenamiento jurídico desde la perspectiva del principio de no regresión.
La Sala delimita el alcance de dicho principio señalando que se proyecta sobre el marco normativo de protección ambiental, impidiendo la reducción de los niveles de protección existentes salvo en supuestos debidamente justificados. Esta configuración conecta con su progresiva consolidación en el Derecho interno, en particular a partir de su incorporación en la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, así como con su reconocimiento en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
En el caso concreto, el Tribunal pone en relación el principio de no regresión con la exigencia de motivación de las decisiones administrativas que inciden en la protección ambiental. La modificación introducida en la versión definitiva de la Estrategia, consistente en la supresión de una zona de amortiguamiento, es examinada en relación con esta exigencia, atendiendo a la ausencia de justificación expresa en el expediente administrativo respecto del cambio producido tras el trámite de información pública.
También se ofrece una caracterización de las zonas de amortiguamiento dentro de la infraestructura verde, destacando su función como áreas de transición y protección de los espacios naturales y su vinculación con hábitats de interés comunitario y especies amenazadas.
Igualmente, la sentencia integra el análisis del principio de no regresión en el marco más amplio de la planificación ambiental, subrayando la importancia de los instrumentos estratégicos en la ordenación del territorio y en la protección de los ecosistemas. El control jurisdiccional se proyecta sobre la necesidad de que exista una coherencia entre las diversas fases del procedimiento de elaboración de la Estrategia y sobre la consistencia de las decisiones adoptadas en su versión final.
Finalmente, el fallo opta por una solución de nulidad parcial, limitada a la modificación concreta controvertida, manteniendo la validez del resto de la Estrategia. La sentencia se enmarca en la jurisprudencia relativa al principio de no regresión ambiental y a su proyección en la actuación administrativa, particularmente en el ámbito de la planificación y la ordenación del territorio, poniendo de relieve la relevancia de la motivación y de la coherencia en las decisiones que afectan a los niveles de protección ambiental.
