Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (A Coruña), de 27 de mayo de 2025 (Sala de lo Contencioso, Sección 2.ª, Ponente: Enrique García Llovet)
Autora: Dra. Paula Cisneros Cristóbal, Profesora Ayudante Doctora del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ GAL 4192/2025 – ECLI:ES:TSJGAL:2025:4192
Palabras clave: Inactividad administrativa. Prevención de incendios forestales. Biomasa. Competencias municipales.
Resumen:
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia resuelve el recurso interpuesto por una particular, Dª Bibiana, vecina del municipio de Poio (Pontevedra), contra la inactividad de la Consellería do Medio Rural de la Xunta de Galicia. La recurrente denunciaba la falta de actuación ante el riesgo de incendio derivado del mal estado del monte colindante con su vivienda, situado en la zona de Portosanto, próxima a la ría de Pontevedra. La actora alegaba que la Administración autonómica no había adoptado ninguna medida de prevención, así como tampoco había tramitado expediente alguno, a pesar del Acta Policial de 16 de noviembre de 2021 que alertaba de riesgo real de incendio del monte colindante con su vivienda, a raíz de un incendio producido a menos de quinientos metros de su casa, a causa del mal estado del monte.
Mediante su demanda, la recurrente pretendía que se declarase la nulidad de la inactividad administrativa y se ordenara a la Xunta de Galicia aprobar medidas de prevención y extinción de incendios en la zona. Igualmente consideraba que la inacción de la Xunta vulneraba sus derechos fundamentales a la integridad física y moral (art. 15 CE), a la inviolabilidad del domicilio (art. 18 CE), a la libertad de residencia (art. 19 CE) y a la participación ciudadana (art. 23 CE). También se apoyaba en su demanda en el artículo 47.1, apartados a), b) y e), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPACAP), donde se garantiza el deber de resolver expresamente y el derecho a no padecer indefensión por omisión de trámite o audiencia.
Por su parte, la Xunta de Galicia se opuso alegando falta de legitimación pasiva, así como ausencia de inactividad, dado que las actuaciones solicitadas no eran de su competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Ley 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia, la responsabilidad de mantener las fajas de gestión de biomasa y ejecutar las labores de prevención corresponde a los ayuntamientos y no a la Administración autonómica. En este sentido, la Consellería había remitido la denuncia al Concello de Poio, competente para ordenar la limpieza y conservación de las zonas de riesgo, por ser terrenos incluidos en una red secundaria de fajas de gestión de biomasa de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 de la mencionada Ley.
El Tribunal establece que la acción ejercitada por la demandante se encaja dentro del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), que permite reaccionar frente a la inactividad administrativa cuando la Administración, en virtud de una norma o acto, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de una persona determinada. A pesar de ello, la Sala advierte que la actora no identifica, en este sentido, una obligación legal concreta incumplida por la Xunta, sino que plantea una queja genérica en relación con la falta de medidas y la insuficiencia de la política autonómica de prevención de incendios. Se cita la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2025 (rec. 432/2024), que delimita el alcance de la acción de inactividad, estableciéndose que, la mera demora, retraso o desidia en realizar un desarrollo reglamentario, establecido en una norma legal previa que no impone plazo al respecto, no integra el supuesto del artículo 29.1 de la LJCA, salvo que la Administración esté jurídicamente obligada a realizar una prestación específica en favor de una persona concreta, lo que no ocurre cuando se trata de competencias de naturaleza general o programática como es el caso que nos ocupa.
Respecto a la distribución competencial, la Sala analiza la Ley 3/2007, distinguiendo tres niveles competenciales. En primer lugar, el nivel autonómico (artículo 6): la Xunta asume la planificación y coordinación general, la elaboración del Plan autonómico y de los planes de distrito, la declaración de zonas de alto riesgo y la supervisión de las medidas preventivas. En segundo lugar, el nivel local (artículo 7): a los ayuntamientos les compete aprobar los planes municipales de prevención y defensa, ejecutar las obras necesarias para el mantenimiento de la biomasa vegetal y ordenar la limpieza y conservación de las fajas perimetrales alrededor de los núcleos poblados y edificaciones, con el fin evitar incendios. Respecto a la actuación subsidiaria (artículo 6.j), la Xunta puede intervenir de forma excepcional ejecutando trabajos preventivos o correctores cuando el ayuntamiento incumpla su deber, pero esta intervención tiene carácter residual y no altera, en ningún caso, la regla general de competencia municipal.
Del mismo modo, la Sala se apoya en la Instrucción 1/2018, de 26 de abril, de la Consellería do Medio Rural, que concreta la aplicación de la Ley 3/2007 y atribuye expresamente a los ayuntamientos la vigilancia y ejecución forzosa del deber de gestión de biomasa vegetal y retirada de especies invasoras en las fajas secundarias de 50 metros de ancho que rodean viviendas, instalaciones o núcleos rurales.
Precisamente el terreno al que alude la actora se ubica en una red secundaria de fajas de gestión de biomasa, lo que sitúa la competencia en el Concello de Poio, no en la Xunta. En este sentido, el Tribunal considera que la actuación de la Xunta, limitada a trasladar el asunto al Concello de Poio junto con los informes técnicos del Servizo de Prevención e Defensa contra os Incendios Forestais (SPIF), no puede calificarse de inactividad ilícita, sino de cumplimiento diligente del deber de colaboración y coordinación entre Administraciones. Es decir, no es imputable a la Xunta una inactividad ilícita, dado que actuó conforme al reparto competencial previsto en la Ley 3/2007 y en la Instrucción 1/2018. La omisión de actuaciones directas de limpieza o mantenimiento del monte no constituye incumplimiento, sino respeto a la autonomía local.
El Tribunal también señala que la vía del artículo 29 LJCA no es la idónea para impugnar omisiones normativas o exigir el desarrollo reglamentario de una Ley. La potestad reglamentaria, aunque sujeta a los principios de eficacia y buena administración, no genera un derecho subjetivo del ciudadano a exigir su ejercicio en un sentido determinado. Por ello, la Sala considera que la demanda carece de fundamento. Se concluye que no existe inactividad imputable a la Administración autonómica y que la recurrente debió dirigir sus reclamaciones contra el Ayuntamiento de Poio, competente en lo relativo a la gestión de la biomasa y la ejecución de las tareas de prevención de incendios. Tampoco el Tribunal aprecia vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora, pues no se ha acreditado un riesgo inminente para la vida o la integridad de ésta, ni tampoco un deber jurídico incumplido por la Xunta. El artículo 29 LJCA no es un cauce genérico para exigir una actividad normativa o política o reclamar la actuación de una Administración distinta de la competente.
El Tribunal desestimó el recurso íntegramente, imponiendo las costas procesales a la parte actora dentro del límite de 1.500 euros, conforme al artículo 139 LJCA y reafirmó que la correcta articulación del sistema de prevención de incendios forestales exige la cooperación entre Administraciones, pero sin alterar la distribución de funciones entre la Xunta y los municipios gallegos.
Destacamos los siguientes extractos:
“Pero primero la acción que contempla el artículo 29.1 de la LJCA, si entendemos que es la que ejerce la demandante, desde luego no es apta para coger una pretensión de un cambio normativo, que además no se concreta en qué sentido ni cuál sería su contenido, pues dispone aquel artículo “1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración” sin que dicha acción pueda ejercitarse frente al retraso a aun la desidia de la Administración en desarrollar reglamentariamente una norma con rango del ley y así lo recuerda reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2025 (rec. 432/2024) donde se dice “La inactividad del artículo 29.1 de la LJCA, por tanto, requiere la concurrencia de una obligación pública que crea la norma, acto, contrato, convenio, cuyo contenido ha de ser enmarcado en la actividad prestacional, que no necesita posterior determinación, y, en todo caso, el titular de la prestación ha de ser acreedor de la prestación a la que está obligada la Administración. Como se ve, la mera demora, retraso o desidia en realizar un desarrollo reglamentario, establecido en una norma legal previa que no impone plazo al respecto, no integra el supuesto del artículo 29.1 de la LJCA, salvo que el incumplimiento se vincule, como ha sucedido en algún supuesto, con aspectos vinculados, de forma directa o indirecta, a una prestación personal especifica en el ámbito de la función pública, que no es el caso“.”.
“(…) la normativa vigente es diáfana en lo que toca a la distribución de competencias, por ende, de las obligaciones de hacer, de amparar una prestación concreta, entre las distintas administraciones públicas, y así la Ley 3/2007 de prevención de incendios forestales de Galicia dispone Articulo 6 “Competencias de la Comunidad Autónoma. 1. Corresponde a la Xunta de Galicia: a) Establecer la política general de prevención y lucha contra los incendios forestales. b) Elaborar y aprobar el Plan de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia, así como los planes de prevención y defensa contra los incendios forestales de distrito. c) Establecer las zonas de alto riesgo de incendio y las épocas de peligro de incendios forestales. d) Programar y ejecutar actuaciones de prevención y lucha contra los incendios forestales. e) Establecer las medidas de prevención y lucha contra los incendios forestales que sea necesario adoptar tanto por la administración como por los particulares y asegurar su cumplimiento. f) Gestionar las redes primarias y terciarias de fajas de gestión de la biomasa en los términos de la presente Ley. (…)”.
“Y, respecto de las competencias de los entes locales, dispone el artículo 7 del mismo cuerpo legal “Corresponde a los ayuntamientos y a otras entidades locales: a) Elaborar y aprobar los planes municipales de prevención y defensa contra los incendios forestales, con arreglo a lo previsto en la presente Ley y en la legislación gallega de montes, e integrarlos en los planes de emergencia municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislación gallega de emergencias. b) Adoptar las medidas de prevención de incendios forestales que les correspondan en terrenos de su titularidad. c) Colaborar con los medios disponibles con la dirección técnica de extinción de incendios forestales. d) Ordenar la ejecución de las obras necesarias para conservar y mantener el suelo y la biomasa vegetal en las condiciones precisas que eviten los incendios, en consonancia con los artículos199.2 y 9.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, y de forma más concreta la ordenación y ejecución subsidiaria de la gestión de la biomasa en los términos de los artículos 21 , 22 y 23 de la presente ley , contando para ello con la colaboración técnica y/o económica de la Xunta de Galicia en los términos previstos en el artículo 59 de la presente Ley, con arreglo a lo establecido en el artículo 331.1 de la Ley 5/1997, de 5 de agosto, de Administración local de Galicia. e) Gestionar las redes secundarias de fajas de gestión de la biomasa y las fajas laterales de las redes viarias de su titularidad, en los términos de la presente Ley“.”.
“Y las Redes de fajas de gestión de biomasa se define en la Ley 3/2007 en los siguientes términos “1. La gestión de la biomasa existente en los terrenos forestales y zonas de influencia forestal es realizada a través de fajas, ubicadas en lugares estratégicos, donde se procede a la modificación o remoción total o parcial de la misma, buscando la ruptura de la continuidad horizontal y vertical de la biomasa presente. (…) 4. Las redes secundarias de fajas de gestión de biomasa tienen un ámbito municipal y poseen la función prioritaria de protección de los núcleos poblacionales, las infraestructuras, los equipamientos sociales, las zonas edificadas, los parques y los polígonos industriales (…)”.
“Y la Instrucción 1/2018, e 26 de abril, relativa a las actuaciones administrativas en materia de cumplimiento de las obligaciones de gestión de la biomasa vegetal y retirada de especies arbóreas impuestas por la Ley 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia, la Ley 6/2011, de 13 de octubre, de movilidad de tierras, y la Ley 7/2012, de 28 de junio, de montes de Galicia en interpretación de dichas disposiciones señala, apartado Tercero “1. En el ámbito de aplicación de esta instrucción, les corresponde a los ayuntamientos la competencia para vigilar el cumplimiento e imponer el cumplimiento forzoso de las siguientes obligaciones: a) Obligación de gestión de la biomasa vegetal y de retirada de árboles de las especies señaladas en la disposición adicional tercera de la Ley 3/2007, de 9 de abril , de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia, en el ámbito de las redes de fajas secundarias de gestión de biomasa, en una franja de 50 metros (…) b) Obligación de gestión de la biomasa vegetal y retirada de árboles de las especies señaladas en la disposición adicional tercera de la Ley 3/2007, de 9 de abril , en una faja perimetral de 50 metros alrededor de las nuevas instalaciones destinadas a explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales y las viviendas vinculadas a éstas, así como las nuevas urbanizaciones y edificaciones que afecten a zonas de monte o de influencia forestal, no tengan continuidad inmediata con el entramado urbano y que sean colindantes con monteo con zonas de influencia forestal“.”.
“Y vista la documental aportada, el suelo que nos ocupa se integra en las redes secundarias de fajas de gestión de biomasa, conforme las define el artículo 21 de la Ley 3/2007 del Parlamento de Galicia, lo que determina la atribución al ente local de las competencias tanto de aprobación de planes de prevención y defensa contra los incendios forestales, como de ordenar la ejecución de las obras necesarias para conservar y mantener el suelo y la biomasa vegetal en las condiciones precisas que eviten los incendios (…) consta acreditado que la demandada Xunta de Galicia, recibidas las denuncias de la actora ante el SEPRONA, atendiendo a informe del SPIF y la identificación de la categoría de suelo a los efectos que ahora interesa, red de faja secundaria de gestión de la biomasa, remitió dicha denuncia e informe al Concello de Poio, que es la Administración competente, no apreciándose inactividad alguna por la Administración demandada, Xunta de Galicia, debiendo desestimarse el recurso accionado”.
Comentario de la Autora:
En esta sentencia el TSJ de Galicia analiza un recurso por inacción administrativa en materia ambiental, además de la distribución competencial en la prevención de incendios forestales en Galicia.
La sentencia dispone que, de acuerdo con el artículo 29 LJCA, la inactividad impugnable requiere de la existencia de una obligación concreta y determinada de la Administración de realizar una prestación a favor de una persona en concreto. Se alude, precisamente, a la interpretación efectuada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de enero de 2025 (rec. 432/2024) en la que establece que la mera desidia, retraso o ausencia de desarrollo reglamentario no constituye inactividad recurrible. De este modo, el Tribunal establece que el artículo 29 LJCA no es una vía de control general de la política ambiental o un instrumento que sirva para exigir la actuación en el plano normativo, sino que reserva su aplicación a supuestos de deber jurídico cierto y determinado.
El fallo también expone el régimen competencial establecido en la Ley gallega 3/2007, relativa a la prevención y defensa contra los incendios forestales, así como la interpretación de la Instrucción 1/2018, de 26 de abril. La Sala reafirma que la Xunta de Galicia ejerce competencias de planificación, coordinación y control, mientras que la ejecución de las medidas relativas a la limpieza, el mantenimiento de biomasa, así como la gestión de fajas perimetrales corresponde a los ayuntamientos. En este sentido, se sitúa el deber de prevención en el nivel gubernamental más próximo al territorio y a los vecinos, aplicándose el principio de subsidiariedad y proximidad administrativa. La lucha contra los incendios forestales es una competencia complementaria, donde la autonomía local juega un papel relevante. La Xunta actúa como garante del sistema y puede intervenir de forma subsidiaria, pero no sustituye de forma generalizada la acción municipal.
A pesar de ello, la sentencia evidencia un cierto déficit estructural en lo relativo a la tutela ambiental preventiva. La ciudadana recurrente, actuando en defensa de su integridad y la de su entorno residencial, ve cómo su reclamación pasa de una Administración a otra, remitiéndose igualmente la responsabilidad. La respuesta judicial resulta intachable desde el punto de vista jurídico, pero cabe preguntarse si existen ciertas limitaciones en lo referencia al modelo competencial, pues fragmenta la ejecución de las políticas ambientales. Igualmente, se plantea si el marco vigente ofrece suficientes garantías de protección frente a una inacción conjunta. Aunque la Ley 3/2007 prevé la intervención subsidiaria de la Xunta, su aplicación resulta residual y depende de la discrecionalidad de la Administración autonómica. La sentencia no ahonda sobre la conveniencia de fortalecer los mecanismos de acción pública ambiental de forma que los ciudadanos puedan exigir actuaciones preventivas frente a la totalidad de las Administraciones. El Tribunal es claro en la cuestión de la inactividad, así como en lo referente a la distribución competencial en materia de incendios forestales, pero se evidencia una tensión respecto a la protección ambiental.
