Ley 1/2025, de 1 de abril, de prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo. Responsable de la Unidad de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE n. 80, de 2 de abril de 2025
Palabras clave: Alimentos. Agricultura. Producción. Consumo. Desperdicio. Concienciación social. Huella de carbono. Objetivos de Desarrollo Sostenible. Venta al por menor. Residuos alimentarios. Producción primaria. Transformación. Fabricación. Distribución. Restauración. Política agraria común. Prevención. Hogares. Donación de alimentos. Colaboración interadministrativa. Contratos del Sector Público.
Resumen:
Una de las primeras manifestaciones externas del desarrollo socioeconómico de las naciones es la abundancia de alimentos. El mundo desarrollado produce hoy alimentos en cantidad y calidad suficiente para la mayoría de su población, permitiendo un reparto adecuado y a un precio razonable. Y a pesar de estos avances, aún hoy para millones de personas en todo el mundo el hambre es una amenaza real y una desdicha cotidiana.
Las pérdidas y el desperdicio de alimentos son señal de un funcionamiento ineficiente de los sistemas alimentarios y de una falta de concienciación social. Solamente entre las fases de la postcosecha y la venta minorista se pierde hasta el 14 % de la cantidad de alimentos que se producen en todo el mundo según ha indicado la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) en 2019.
Asimismo, el desperdicio supone una ruptura de las cadenas de valor del sector primario, un freno para el desarrollo económico de muchas regiones y operadores, en especial de las zonas rurales, y una inversión baldía que no se podrá dedicar a otros fines, hasta el punto de que se ha calculado que este desperdicio de recursos supone una disminución en términos económicos equivalente a 936 miles de millones dólares al año.
Además, el desperdicio supone un lastre muchas veces inadvertido para la política ambiental, ya que los alimentos desperdiciados generan una elevada huella hídrica y carbónica. Según el informe «Emisiones de gases de efecto invernadero en el sistema agroalimentario y huella de carbono de la alimentación en España», en conjunto, el desperdicio de alimento es responsable de la cuarta parte de las emisiones totales del sistema agroalimentario, lo que en términos absolutos representa en torno a una tonelada de CO2e per cápita al año.
Por lo tanto, la pérdida y el desperdicio alimentario suponen un irreparable quebranto en términos de justicia social, de protección ambiental y de crecimiento económico.
La sociedad española y europea, así como las instituciones nacionales y comunitarias, no han permanecido ajenas a esta situación que afecta a todos los eslabones de la cadena alimentaria.
En el plano internacional, en el Foro de Alto Nivel de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura celebrado en Roma en 2009 se aprobó el documento «Cómo alimentar al mundo en 2050», en el que se ponía de manifiesto la necesidad de incrementar la producción de alimentos para hacer frente a la demanda creciente de una población en aumento y la imperiosa necesidad de abordar las pérdidas y el desperdicio de alimentos, una oportunidad desaprovechada de alimentar al mundo.
Para fomentar la concienciación frente a este problema, se declaró el 29 de septiembre como el Día internacional contra el desperdicio de alimentos. En ese marco, el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 12 de la Agenda 2030 dispone en su meta 3 que para 2030 hay que «reducir a la mitad el desperdicio de alimentos por habitante correspondiente a los niveles de la venta al por menor y el consumidor y reducir la pérdida de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y suministro».
El estudio de la FAO sobre pérdidas y desperdicio de alimentos en el mundo -Alcance, causas y prevención-, de 2011, fue un verdadero punto de inflexión en la toma de conciencia mundial sobre esta materia. Los resultados del estudio sugieren que un tercio de la producción de alimentos se pierde o desperdicia, lo que equivale a 1.300 millones de toneladas al año.
En la Unión Europea se calcula que un 40 % del desperdicio se concentra en el consumidor y otro tanto en la transformación y fabricación, siendo del 15 % en la restauración y del 5 % en la distribución. Precisamente la Unión ha ido aprobando una serie de iniciativas para luchar contra estas prácticas. Así, en 2010 la Comisión elaboró el pionero «Estudio preparatorio de los residuos alimentarios en la UE-27» como una primera aproximación a la situación.
Años después, el Parlamento Europeo aprobaría por unanimidad una Resolución sobre la «Iniciativa sobre el uso eficiente de los recursos: reducir el desperdicio de alimentos, mejorar la seguridad alimentaria» (2017), que insiste tanto en el problema como en las soluciones, recordando la necesidad de tomar medidas urgentes, efectivas y coordinadas para reducirlo y fijar objetivos concretos.
Entre las medidas recogidas en dicho documento cabe destacar la necesidad de realizar actividades de sensibilización y campañas de comunicación; fija un objetivo de reducción del desperdicio de alimentos en la Unión del 30 % para 2025 y del 50 % hasta 2030.
En 2016 se adoptaron varias iniciativas en este mismo sentido, desde diferentes enfoques e instituciones, pero confluyendo en un objetivo compartido. Por un lado, se puso en marcha la Plataforma UE para las pérdidas y el desperdicio de alimentos. Por otro lado, se aprobó el Plan de Acción para la Economía Circular y el Dictamen del Comité Económico y Social sobre «Sistemas alimentarios más sostenibles».
A su vez, en aplicación de la revisión de 2018 de la Directiva Marco de Residuos (DMR), se estableció la obligación a los Estados miembros de adoptar medidas para prevenir la generación de residuos y, en concreto, reducir los residuos alimentarios (a los que el desperdicio de alimentos contribuye en gran medida).
Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, prevé medidas para prevenir la generación de residuos, como la obligación de que las autoridades competentes adopten medidas cuyos fines serán, al menos, reducir la generación de residuos alimentarios en la producción primaria, en la transformación y la fabricación, en la venta minorista y otros tipos de distribución de alimentos, en restaurantes y servicios de comidas, así como en los hogares.
Además, establece una medida por la que todos los municipios con más de 5.000 habitantes están obligados a separar los biorresiduos (fracción orgánica), e incluye un artículo específico sobre residuos alimentarios.
En todo caso, las actuaciones ligadas a la lucha contra el desperdicio y la pérdida de alimentos aparecen en otras actuaciones europeas, como el Pacto Verde Europeo y especialmente de la Estrategia de la Granja a la Mesa, y conforman el núcleo esencial de la nueva Política Agrícola Común.
Por otro lado, la Estrategia Española de Economía Circular, España Circular 2030 incluye como objetivo reducir la generación de residuos de alimentos en toda cadena alimentaria. En el Plan Estratégico de la nueva PAC se recoge un Objetivo Específico 9 para mejorar la respuesta de la agricultura a las exigencias sociales en materia de alimentación, salud y sostenibilidad, en cuya definición se ha identificado como una necesidad la de reducir el desperdicio alimentario desde la producción hasta las personas consumidoras.
España ya puso en marcha otras iniciativas para detener el desperdicio, de entre las que cabe destacar la pionera Estrategia «Más alimento, menos desperdicio» del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 2013. Desde el principio se consideró que esta Estrategia debía instrumentarse mediante recomendaciones, acuerdos voluntarios y autorregulación, pues se entendía que debían ser los propios agentes de la cadena alimentaria los que mostrasen su compromiso y se adhiriesen a la Estrategia convencidos por sí mismos de la necesidad de actuar para reducir este problema.
Sin embargo, el primer gran reto fue saber exactamente en qué consiste y cuál es la magnitud del problema. En 2020, el desperdicio total se ha situado en 25 millones de kg a la semana aproximadamente, que corresponden a casi 1,4 kg por hogar. Más del 80 % del desperdicio corresponde a productos sin utilizar, que se desechan por deterioro. El mayor volumen de desperdicio corresponde a frutas, hortalizas y lácteos, que suman más del 50 % del total de productos sin utilizar. Mientras que las recetas más desperdiciadas son las de legumbres, cocidos y sopas o purés.
La segunda etapa de la Estrategia vino a profundizar en los objetivos originales, por medio de ocho ejes: generación de conocimiento, formación y sensibilización, fomento de buenas prácticas, colaboración con otros agentes, acuerdos sectoriales, aspectos normativos, investigación e innovación y desperdicio, medio ambiente y cambio climático.
Concluida la vigencia de la estrategia en 2020, la presente ley supone el siguiente paso en el proceso para afrontar el serio problema del desperdicio alimentario, con el objeto de incorporar al ordenamiento una serie de principios y normas que permitan atajarlo y sentar las bases para su erradicación.
No obstante, los esfuerzos realizados en la lucha contra el desperdicio alimentario parecen haber sido insuficientes. Por ese motivo, y debido a que el problema de las pérdidas y el desperdicio alimentario afecta a todos los eslabones de la cadena de suministro y que numerosos factores influyen en él, parece evidente la necesidad de contar con una norma que fomente la prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario, cuyo reto sea lograr evitar y frenar la generación de las pérdidas y el desperdicio alimentario, impactos adversos de su generación y de sus aprovechamientos y valorización a lo largo de la cadena alimentaria.
Entre los fines de la ley cabe destacar el de dar respuesta al objetivo sobre producción y consumo responsables de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Para ello, además de otras medidas, se reducirá la generación de residuos alimentarios en la producción primaria, en la transformación y la fabricación, en la venta minorista y otros tipos de distribución de alimentos, en restaurantes y servicios de comidas, así como en los hogares de forma que se logre una reducción del 50 % de los residuos alimentarios per cápita en el plano de la venta minorista y del consumo, y una reducción del 20 % de las pérdidas de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y suministro para 2030, respecto a 2020.
La norma parte de la asunción de que no es suficiente con medidas de concienciación, es preciso acompañarlas de importantes reformas estructurales en la cadena de elaboración, transformación y suministro de productos alimentarios, que se tienen que apoyar financieramente, y de un decidido impulso de los poderes públicos para que pueda acometerse la decisiva transformación que la realidad actual exige.
En este marco, se aprueba la presente ley, que consta de 23 artículos, estructurados en seis capítulos.
-El capítulo I, «Disposiciones generales», incorpora el objeto de la ley que, en esencia, es la prevención y reducción de las pérdidas y desperdicio de alimentos por parte de todos los agentes de la cadena alimentaria, y su ámbito de aplicación, que prefigura el propio contenido de la norma: las actividades que realizan los agentes ya sean de la producción, transformación, distribución de alimentos, así como hostelería, restauración, otras entidades y asociaciones de distribución para la donación de alimentos y de la Administración pública.
Además de fijar las definiciones de los conceptos aplicables a la norma, se regulan los principios rectores, tales como la eficiencia en el uso de los recursos o el fomento a la donación de alimentos, haciendo especial hincapié en la colaboración entre administraciones públicas.
Quedan excluidas del ámbito de aplicación de esta ley las actividades de retirada de productos por las medidas de gestión de crisis en los Programas Operativos de Frutas y Hortalizas, las retiradas del plátano en el marco del Programa Comunitario de Apoyo a las Producciones Agrarias de Canarias (POSEI), u otras medidas al amparo de algún mecanismo de prevención y gestión de crisis o de regulación del mercado previsto en la legislación comunitaria, puesto que las organizaciones de productores tienen entre las medidas de gestión de crisis unos mecanismos de retirada del producto del mercado prácticamente coincidentes con los objetivos que marca esta ley.
-El capítulo II regula las obligaciones de los agentes de la cadena alimentaria, estableciendo un listado de cuestiones que todos los agentes deberán tener presente, de modo que opere a modo de sustrato común de sus actividades. Este listado se completa en aspectos concretos con obligaciones destinadas a actividades específicas con el fin de perfeccionar la trabazón del sistema ratione materiae.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que esta norma no pretende ser la única forma en que deben cubrirse las necesidades básicas de la ciudadanía más vulnerable, puesto que la entrega de alimentos para evitar su desperdicio es un recurso extraordinario y excepcional que atiende a diversas finalidades de interés general.
-El capítulo III regula las recomendaciones de las administraciones públicas junto con las empresas que venden al consumidor final y las empresas de la hostelería, estableciendo un listado de cuestiones que todos los agentes deberán tener presente, de modo que opere a modo de sustrato común de sus actividades. Por ejemplo, se pueden destacar como medidas fomentar la donación con fines sociales y formar y sensibilizar sobre el desperdicio alimentario a las personas consumidoras.
-El capítulo IV se centra en la racionalización de las fechas de consumo preferente para contribuir a la prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario.
-El capítulo V dispone los instrumentos para el fomento y control de la reducción y prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario, entre los que se recogen medidas de fomento de la autorregulación y se disciplina el sistema para la aplicación y control de esta política pública, incluyendo un Plan Estratégico de prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario.
En este sentido, es esencial asegurar una labor coordinada entre todos los niveles administrativos que permita un efectivo control, un apoyo real y compartido y un conocimiento exhaustivo y diseño de una gobernanza multinivel apropiada para un ámbito en que existe un intenso entrecruzamiento de competencias, que ha de converger en una aplicación de la política de desperdicio alimentario basada en el liderazgo compartido y los esfuerzos cooperativos.
El capítulo VI, por último, recoge el régimen sancionador, tipificando las infracciones y recogiendo las sanciones básicas en la materia, de modo que se asegure un margen amplio para que las normas autonómicas decidan cuál haya de ser su sistema de infracciones y sanciones, dentro de un marco básico que asegure un mínimo común normativo razonable.
Por último, la ley se completa con una parte final compuesta por ocho disposiciones adicionales -varias se ciñen a materias distintas a la que nos ocupa que conviene tener en cuenta- una transitoria, una derogatoria y veinte finales.
Disposiciones adicionales:
Disposición adicional primera. Cuantificación de los residuos alimentarios.
Disposición adicional segunda. Declaración de interés general de caminos naturales. Se declaran de interés general las siguientes obras de infraestructuras rurales, consistentes en la realización de caminos naturales: 1. Camino Natural del Guadalquivir y su conexión con otros ejes (Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha). 2. Camino Natural Ruta del Mediterráneo (Andalucía y Región de Murcia).
Disposición adicional tercera. Contenido del Plan Estratégico de prevención y reducción de las pérdidas y el desperdicio alimentario y de los programas autonómicos.
Disposición adicional cuarta. Instrumentación de ayudas del Gobierno a los sectores del olivar y el viñedo.
Disposición adicional quinta. Declaración de interés general de determinadas obras de modernización de regadíos.
Disposición adicional sexta. Determinación de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias en el ámbito estatal.
Disposición adicional séptima. Regulación del espigueo o rebusco.
Disposición adicional octava. Control de las especies naturales depredadoras en eficiencia del sistema productivo.
Dice expresamente: “Las medidas de extracción y captura de ejemplares de lobos y, con carácter general de cualquier especie depredadora que tenga un alto impacto en el sistema productivo, se ajustarán a las exigencias previstas para la garantía de la conservación de especies autóctonas silvestres. En particular, para aquellas que estén incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, el régimen aplicable será el régimen previsto en el artículo 61 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. A estos efectos, las autorizaciones excepcionales, además de por los motivos previstos en el artículo 61.1, podrán justificarse en la eficiencia del sistema productivo”.
La norma incorpora asimismo una modificación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, con el fin de incluir como condición en los pliegos de contratación de servicios de alimentación en instituciones públicas que el proveedor incluya prácticas adecuadas desde el punto de vista de la prevención del desperdicio alimentario y del cumplimiento de esta ley.
En otro orden, la Ley 12/2014, de 9 de julio, por la que se regula el procedimiento para la determinación de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias y se crea el Consejo Agrario, estableció un mecanismo de consulta pública, directa y simultánea en todo el territorio nacional para medir la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias de carácter general y ámbito nacional. Constatadas importantes dificultades de la convocatoria de una consulta en los términos previstos en esta Ley 12/2014, de 9 de julio, se modifica la regla de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias de ámbito nacional, estableciendo un sistema de nueva planta que asegure la efectiva consideración de tal representatividad. Al efecto, esta ley establece un procedimiento de determinación de las organizaciones profesionales agrarias más representativas de carácter general y ámbito estatal.
Entrada en vigor: 2 de enero de 2025. No obstante, la disposición adicional sexta, la disposición derogatoria y las disposiciones finales primera, segunda y séptima a décima, entrarán en vigor el 3 de abril de 2025. Las medidas obligatorias contenidas en el artículo 6 de esta ley serán aplicadas transcurrido el plazo de un año desde la publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Normas afectadas:
Quedan derogadas todas aquellas disposiciones que se opongan a la misma y, en particular, la Ley 12/2014, de 9 de julio, por la que se regula el procedimiento para la determinación de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias y se crea el Consejo Agrario. Asimismo, queda derogada la Orden APM/476/2018, de 30 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades asociativas representativas del sector agrario y alimentario, por el desarrollo de actividades de colaboración y representación ante la Administración General de Estado y la Unión Europea, así como para la realización de actividades específicas de especial interés para el sector agroalimentario español.
Se modifican:
-El Real Decreto 705/1997, de 16 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/1994, de 30 de diciembre, reguladora de las Organizaciones interprofesionales agroalimentarias, modificada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social.
-El Real Decreto 388/1998, de 13 de marzo, por el que se modifican la Comisión General de la Entidad Estatal de Seguros Agrarios y la Comisión de Coordinación con las Comunidades Autónomas, sobre seguros agrarios.
-El Real Decreto 1164/2001, de 26 de octubre, por el que se establecen tarifas de acceso a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica.
-La Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal.
-La Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal.
– La Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino.
-La Orden ARM/2616/2010, de 5 de octubre, por la que se establece la composición y funcionamiento del Comité de Participación en el marco del Consejo Interministerial de Organismos Modificados Genéticamente.
-El Real Decreto 227/2014, de 4 de abril, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia de Información y Control Alimentarios.
-El Real Decreto 833/2014, de 3 de octubre, por el que se establece y regula el Registro General de Operadores Ecológicos y se crea la Mesa de coordinación de la producción ecológica.
-El Real Decreto 64/2015, de 6 de febrero, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, y se modifica el Reglamento de la Ley 38/1994, de 30 de diciembre, reguladora de las organizaciones interprofesionales agroalimentarias, aprobado por Real Decreto 705/1997, de 16 de mayo.
-El texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.
-La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
-La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.
-La Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regula el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas.
-Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias.
-Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas.
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