Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), de 26 de febrero de 2026: interpretación del artículo 5, letra d), de la Directiva 2009/147/CE relativa a la conservación de las aves silvestres. Perturbación intencionada. Medidas de prevención y mitigación. Prueba de su eficacia
Autora: Mª del Carmen de Guerrero Manso, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza. Grupo de investigación ADESTER (S22_23R)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), asunto C-131/24, ECLI:EU:C:2026:109
Palabras clave: Medio ambiente. Aves silvestres. Perturbación intencionada. Infraestructuras. Medidas de mitigación. Prueba. Principio de cautela.
Resumen:
La sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2026 tiene su origen en un litigio relativo a la autorización de un proyecto de construcción de una carretera en el Estado federado de Baja Austria. Esta carretera nacional, que constituía un enlace a la vía rápida S34, con dos vías por sentido y una longitud de 1,69 kilómetros, se pretendía construir en una zona parcialmente arbolada al sur de St. Pölten (Austria). La construcción de la vía podía afectar a diversas especies de aves silvestres presentes en dicha zona o en sus proximidades, en particular aquellas que nidifican en el suelo: la alondra común, la perdiz pardilla y la codorniz. Asimismo, el futuro tráfico automovilístico de la vía podía afectar a aves forestales, como el pico mediano (pájaro carpintero), ya que se prevé la circulación de unos doce mil vehículos al día.
El proyecto incluía diversas medidas destinadas a limitar su impacto, como la restricción temporal de las obras, que solo podrán realizarse durante determinados meses del año, o la conservación de una superficie de 6,6 hectáreas de los árboles viejos en una distancia de al menos 300 metros de la carretera. Según los dos informes periciales aportados, estas medidas garantizan la protección del hábitat de las especies afectadas y las condiciones necesarias para su nidificación, y su implantación permite evitar efectos perturbadores significativos sobre las especies afectadas. Sin embargo, no impedirán la posible afección a ejemplares individuales, aunque solo sea debido a la duración de la vida de la mayoría de las aves forestales afectadas. Finalmente, con la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, ese proyecto fue autorizado mediante resolución de 12 de noviembre de 2019.
Los recurrentes en el litigio principal no estaban de acuerdo con dicha resolución e interpusieron recursos ante el Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo austriaco. Este órgano jurisdiccional remitente planteó dos cuestiones prejudiciales. Estas son, en esencia, si el artículo 5, letra d), de la Directiva sobre las aves debe interpretarse en el sentido de que no existe una perturbación intencionada en el supuesto de aplicarse medidas en el marco de un proyecto que eviten cualquier efecto significativo en el medio ambiente; y si la eficacia de dicha medidas puede probarse mediante la evaluación motivada de un perito judicial o si debe acreditarse mediante documentación científica que acredite la puesta en práctica con éxito de tales medidas.
En relación con la primera cuestión, el Tribunal de Justicia recuerda que la prohibición de perturbación intencionada se aplica únicamente cuando dicha perturbación tiene un efecto significativo sobre los objetivos de la Directiva, que consisten en mantener o restablecer las poblaciones de aves en un nivel suficiente. Desde esta perspectiva, precisa que la apreciación de dicho efecto debe realizarse teniendo en cuenta las medidas preventivas y de mitigación previstas en el proyecto, de modo que, si estas evitan efectivamente cualquier efecto significativo, no existe perturbación en el sentido del artículo 5, letra d).
El Tribunal distingue así claramente este supuesto del régimen previsto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, en el que las medidas de mitigación no pueden considerarse en la fase preliminar de evaluación. En el caso de la Directiva sobre las aves, al no existir una estructura bifásica de evaluación, las perturbaciones deben apreciarse desde un inicio de manera completa, incluyendo las medidas destinadas a prevenir o mitigar dichas perturbaciones.
En cuanto a la segunda cuestión, el Tribunal señala que la Directiva sobre las aves no establece normas específicas sobre la práctica de la prueba, por lo que corresponde a los ordenamientos nacionales determinar los medios de prueba admisibles y el nivel de exigencia, respetando los principios de equivalencia y efectividad. En este contexto, admite que la eficacia de las medidas de mitigación puede acreditarse mediante una evaluación motivada de un perito judicial, siempre que esta se base en los datos científicos más fiables y en los conocimientos más recientes.
Asimismo, el Tribunal subraya la relevancia del principio de buena administración, que exige a las autoridades examinar de manera diligente e imparcial todos los elementos pertinentes, así como del principio de cautela, que impone tener en cuenta los datos científicos disponibles más fiables. No obstante, rechaza que sea necesario aportar pruebas basadas en experiencias prácticas previas que acrediten el éxito de las medidas.
En consecuencia, el Tribunal declara que no existe perturbación intencionada cuando las medidas previstas evitan cualquier efecto significativo sobre los objetivos de la Directiva de mantener o restablecer en un nivel suficiente la población de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros, habida cuenta, en particular, de las exigencias ecológicas, científicas y culturales, así como de las exigencias económicas y recreativas, y que la eficacia de dichas medidas puede probarse mediante informes periciales debidamente fundamentados, sin ser necesario acreditar el éxito de su puesta en práctica.
Destacamos los siguientes extractos:
38 (…), cabe recordar, en primer término, que, según el artículo 5, letra d), de la Directiva sobre las aves, los Estados miembros deben prohibir la perturbación intencionada de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros, en particular durante el período de reproducción y de crianza, en la medida en que la perturbación tenga un efecto significativo en cuanto a los objetivos de dicha Directiva.
39 (…). Pues bien, todas estas prohibiciones se aplican no solo a las actividades humanas cuyo objetivo es el perjuicio a las aves, sino también a las actividades humanas que, sin tener manifiestamente tal objeto, comportan la aceptación de la posibilidad de tal perjuicio (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de agosto de 2025, Voore Mets y Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, apartado 49). Por lo tanto, el proyecto de construcción de una carretera que constituye el objeto del litigio principal, aunque no tenga por objeto perjudicar a las aves, puede estar comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 5, letra d), de la Directiva sobre las aves.
40 En tercer término, del artículo 1 de la Directiva sobre las aves, en relación con los considerandos 3, 5, 7 y 8 de dicha Directiva, se desprende que los objetivos de esa Directiva son mantener o restablecer en un nivel suficiente la población de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros. De conformidad con el artículo 2 de la Directiva sobre las aves, este nivel debe corresponder, en particular, a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de agosto de 2025, Voore Mets y Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, apartado 51).
41 Así, el artículo 5, letra d), de la Directiva sobre las aves prohíbe las perturbaciones que tengan un efecto significativo sobre el nivel considerado suficiente de las poblaciones de las especies de aves silvestres, y no sobre especímenes de estas especies, a menos que la población de una determinada especie de aves silvestres sea tan reducida en número que la perturbación de especímenes aislados de esa especie pueda poner en peligro su conservación.
44 (…), si unas medidas preventivas adecuadas impiden efectivamente que un proyecto perturbe las aves silvestres o pueden reducir efectivamente dicha perturbación, de modo que no tenga efectos significativos en los objetivos de la Directiva sobre las aves (…) la existencia de tales medidas, cuya ejecución está prevista en el proyecto, debe tomarse en consideración para apreciar si la prohibición de perturbación de las aves silvestres establecida en el artículo 5, letra d), de la Directiva sobre las aves se opone al proyecto.
46 No contradice este análisis la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 12 de abril de 2018, People Over Wind y Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244), contrariamente a lo que sostienen los recurrentes en el litigio principal en sus observaciones escritas. En efecto, si, como declaró el Tribunal de Justicia en la referida sentencia, las medidas destinadas a evitar o reducir los efectos perjudiciales de un proyecto no deben tomarse en consideración en la fase de evaluación preliminar de dicho proyecto en el marco de la Directiva sobre los hábitats, ello se debe a que, en esta primera fase de análisis, se trata de determinar si dicho proyecto debe someterse al procedimiento formal de evaluación de sus repercusiones en una zona de protección, de conformidad con el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva sobre los hábitats. En cambio, dado que el artículo 5, letra d), de la Directiva sobre las aves no distingue dos fases de evaluación de las perturbaciones a las que los proyectos pueden exponer las especies de aves silvestres, dichas perturbaciones deben apreciarse desde un principio de manera completa, teniendo en cuenta a tal efecto las medidas destinadas a prevenirlas o a mitigarlas.
47 De lo anterior resulta que el artículo 5, letra d), de la Directiva sobre las aves debe interpretarse en el sentido de que no existe perturbación intencionada, en el sentido de esta disposición, cuando las medidas aplicadas en el marco de un proyecto permiten prevenir cualquier efecto significativo contrario a los objetivos de dicha Directiva de mantener o restablecer en un nivel suficiente la población de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros, habida cuenta, en particular, de las exigencias ecológicas, científicas y culturales, así como de las exigencias económicas y recreativas.
50 (…), corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro, en virtud del principio de autonomía procesal y sin perjuicio de los principios de equivalencia y efectividad, establecer las modalidades de práctica de la prueba, los medios de prueba admisibles ante el órgano jurisdiccional nacional competente o los principios que rigen la apreciación por parte de ese órgano jurisdiccional de la fuerza probatoria de los elementos de prueba que se le han presentado, así como el nivel de prueba exigido (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2017, W y otros, C‑621/15, EU:C:2017:484, apartado 25).
53 (…), el principio de efectividad implica que la prueba de que tal perturbación tiene efectos significativos en cuanto a los objetivos de dicha Directiva no debe resultar excesivamente difícil. Esta consideración también es válida para la prueba de que la perturbación no tiene efectos significativos en los objetivos de la citada Directiva.
54 En segundo lugar, es preciso recordar que, cuando aplican el Derecho de la Unión, los Estados miembros están obligados a garantizar el respeto de las exigencias derivadas del principio de buena administración (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság y otros, C‑159/21, EU:C:2022:708, apartado 44 y jurisprudencia citada).
57 En tercer lugar, por lo que respecta a la evaluación de los riesgos en materia de medio ambiente, esta debe llevarse a cabo, de conformidad con el artículo 191 TFUE, apartado 2, respetando el principio de cautela. Desde esta perspectiva, corresponde a las autoridades competentes, en particular, tener en cuenta los datos científicos disponibles más fiables y los resultados más recientes de la investigación internacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de octubre de 2019, Blaise y otros, C‑616/17, EU:C:2019:800, apartados 46, 93 y 94, y de 12 de junio de 2025, Eesti Suurkiskjad, C‑629/23, EU:C:2025:429, apartado 42). En cambio, no puede exigirse que la prueba de la eficacia de esas medidas se aporte mediante documentación científica que acredite la puesta en práctica con éxito de dichas medidas, puesto que tal documentación no está necesariamente disponible.
58 A la luz de las observaciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que la eficacia de las medidas destinadas a prevenir cualquier perturbación que tenga un efecto significativo sobre las especies de aves silvestres, en el sentido del artículo 5, letra d), de la Directiva sobre las aves, puede probarse mediante la evaluación motivada de un perito judicial, siempre que esta se base en los datos científicos disponibles más fiables y en los resultados más recientes de la investigación internacional. En cambio, no puede exigirse que la prueba de la eficacia de esas medidas se aporte mediante documentación científica que acredite la puesta en práctica con éxito de dichas medidas.
Comentario de la Autora:
La sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2026 presenta un notable interés en la interpretación del régimen de protección de las aves silvestres, en particular en lo que respecta al alcance de la prohibición de perturbación intencionada establecida en el artículo 5, letra d), de la Directiva 2009/147/CE.
El Tribunal adopta un enfoque funcional que pone el acento en los efectos reales de los proyectos sobre las poblaciones de aves, permitiendo tener en cuenta las medidas de prevención y mitigación desde el inicio del análisis. De este modo, introduce una diferencia relevante respecto del régimen de la Directiva sobre los hábitats, lo que contribuye a clarificar la articulación entre ambos instrumentos normativos.
Asimismo, resulta especialmente destacable la precisión que realiza en relación con la prueba de la eficacia de dichas medidas. Frente a planteamientos más exigentes basados en la eliminación de toda duda científica razonable, el Tribunal opta por una solución más flexible, compatible con la práctica administrativa y jurisdiccional, basada en evaluaciones periciales fundamentadas en el conocimiento científico disponible.
En definitiva, la sentencia aporta criterios útiles para la evaluación de proyectos de infraestructuras que pueden afectar a especies protegidas, al tiempo que refuerza la importancia de un análisis técnico riguroso y proporcionado, en el que se ponderen adecuadamente las exigencias de protección del medio ambiente y la viabilidad de las actuaciones proyectadas.
Enlace web: Sentencia C-131/24 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 26 de febrero de 2026, asunto C‑131/24
