Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2025 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1188/2025 – ECLI: ES: TS: 2025:1188
Palabras clave: Evaluación de Impacto ambiental. Parques eólicos. Proyecto conjunto. Información pública.
Resumen:
La Sentencia seleccionada en esta ocasión resuelve el recurso de casación núm. 7213/2023 interpuesto por la Xunta de Galicia, la mercantil Greenalia Wind Power Campelo, S.L.U. y la Asociación Eólica de Galicia (EGA), contra la sentencia núm. 171/2023, de 26 de mayo, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que estimó el recurso contencioso-administrativo núm 7052/2022 interpuesto frente al acuerdo de 18 de noviembre de 2021 del Consello de la Xunta de Galicia, por el que se otorgaba autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y se declaraba la utilidad pública, así como la compatibilidad con diversos aprovechamientos mineros y forestales, de las instalaciones relativas al proyecto del parque eólico Campelo, sito en los términos municipales de Coristanco y de Santa Comba (A Coruña), promovido por la sociedad Greenalia Wind Power Campelo, S.L.U. Son partes recurridas la Asociación para a defensa Ecolóxica de Galiza (ADEGA) y la Plataforma para la defensa de la Cordillera Cantábrica (PDCC).
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo por entender que procedía la consideración de un único proyecto de parque eólico, en tanto que concurrían varias instalaciones que compartían infraestructuras, procediendo una evaluación de impacto ambiental única, en los términos del anexo VI.B.n) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (F.J.2.). A ello se suma, la invalidez del trámite de información pública, en tanto en cuanto había sido objeto de reducción a 15 días y no se habían incorporado los informes sectoriales que han de recabarse en el procedimiento con carácter previo a la realización del aludido trámite, a fin de someterlos, igualmente, a la consideración del público, junto al proyecto y el estudio de impacto ambiental.
En este sentido, el Tribunal Supremo considera que las tres cuestiones sobre las que se pronuncia la Sala de instancia tienen interés casacional (F.J.3), procediendo a la consideración de cada una de ellas sobre la base de la jurisprudencia ya existente en relación con supuestos prácticamente idénticos. Además, el Tribunal deja constancia, en el Fundamento Jurídico octavo, que delibera el recurso conjuntamente con el recurso núm. 3716/2024, dada la coincidencia de objeto y de las cuestiones de interés casacional suscitadas en ambos casos.
Así, en relación con la primera de las cuestiones planteadas, el Tribunal estima el recurso, de forma que la Sentencia debe ser recovada, en la medida en que no se ajusta a la doctrina derivada de numerosas Sentencias. Específicamente, señala que la consideración de las tres instalaciones examinadas como parque eólico unitario deriva exclusivamente del hecho de compartir estructuras y conexiones o líneas de evacuación, sin haber ponderado ninguna otra circunstancia y, ni siquiera, su repercusión sobre el medio ambiente (F.J.9). Al respecto, la Jurisprudencia considerada pone de manifiesto que tal conclusión sólo es posible una vez que se haya verificado no sólo la compartición de las aludidas infraestructuras, sino el resto de los elementos que se señalan, debiendo estarse al caso concreto.
Respecto de las cuestiones procedimentales planteadas, el Tribunal concluye, igualmente, con la estimación del recurso y la revocación de la Sentencia. Así, sobre la reducción del plazo de información pública, y siguiendo la Sentencia 1768/2023, de 21 de diciembre (rec. 3303/2022), la Sentencia recurrida no explica en qué medida la reducción del plazo de información pública ha imposibilitado la presentación de alegaciones, ni por qué puede calificarse de irrazonable, en contra del criterio mantenido por el Tribunal (F.J.10).
Por último, la exigibilidad de los informes sectoriales con carácter previo a la realización del trámite de información pública no se admite por el Tribunal Supremo, en el entendido de que no es un trámite previsto en la legislación aplicable en tal sentido y, aunque considera que, no obstante, podría en cada caso concreto plantearse la oportunidad de que ciertas informaciones técnicas estén a disposición del público en el referido trámite de participación, para asegurar que ésta sea real y efectiva, lo cierto es que no se ha reclamado esta cuestión por la parte recurrida en el recurso contencioso-administrativo.
Destacamos los siguientes extractos:
“ (…) Por tanto, a la luz de la jurisprudencia de esta Sala, para determinar si se produce una ruptura artificiosa del carácter unitario con el que deben contemplarse los parques eólicos debe valorarse -además del supuesto legalmente previsto en el Anexo VI B.n de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, referido al fraccionamiento de proyectos para eludir la evaluación ambiental ordinaria (que aquí no se produce)- si el tratamiento separado de elementos e instalaciones puede responder a «una alteración de la competencia ouna evitación de mayores exigencias medioambientales».
La incidencia en la competencia -que aquí no ha entrado en discusión- o en el canon de control medioambiental-que es el que nos ocupa- se erigen, por tanto, en elementos determinantes que deben ser tenidos en cuenta.
El indiscutible interés público de naturaleza medioambiental que concurre en el fomento y desarrollo delas energías renovables, puesto de manifiesto tanto por la normativa interna como por la de la UE que las recurrentes invocan, vinculado a la necesidad de alcanzar los objetivos de ambición climática ligados a la descarbonización y al logro de la neutralidad climática en el horizonte temporal comprometido tanto por España como por la UE en el marco del Acuerdo de París, no puede derivar en una devaluación del canon de control de la incidencia medioambiental de las instalaciones vinculadas a dichas energías limpias, cuya compatibilidad con el respeto al medio natural y físico en el que se ubican constituye una exigencia simultánea del mismo interés público de protección del medio ambiente al que aquéllas responden.
2.Pero esa consideración unitaria debe deducirse de las particulares circunstancias del caso, a la vista de los factores concurrentes en cada supuesto concreto, efectuando un análisis de conjunto de todos ellos.
Esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter inescindible o autónomo de parques eólicos que, habiendo sido tramitados como proyectos separados, comparten instalaciones de conexión, llegando a conclusiones distintas en función de los factores concurrentes en cada supuesto concreto, teniendo siempre presente la perspectiva de la incidencia del tratamiento separado en la adecuación de la evaluación ambiental producida…(F.J.9)”
“(…) A tenor de lo expuesto, es claro que la sentencia recurrida no se ajusta a la doctrina que acabamos de mencionar, al hacer derivar la unidad de proyecto a efectos de su evaluación ambiental única, exclusivamente, del hecho de compartir, los tres parques eólicos concernidos (Campelo, Bustelo y Monte Toural), «estructuras y conexiones» o «líneas e infraestructuras de evacuación», sin hacer referencia ni ponderar ninguna otra circunstancia concurrente ni, tampoco, la incidencia de tal separación en la adecuación de la evaluación ambiental producida en las circunstancias del caso que, según consta en las actuaciones, fue de carácter ordinario, con el correspondiente estudio de efectos acumulativos y sinérgicos cuya suficiencia o insuficiencia no se analiza.
En consecuencia,
“(….) La participación del «público» y la de las «personas interesadas» son dos formas de participación de la sociedad en la evaluación ambiental que no son exactamente coincidentes. La información pública es una modalidad de participación ciudadana en la que el público interviene sin necesidad de justificar la condición de interesado, como simple miembro de la comunidad, al ser el medio ambiente un bien de interés colectivo cuya protección a todos incumbe, no sólo a los poderes públicos. En cambio, la participación de las «personas interesadas» -en palabras de la LEA- o «público interesado» -en palabras de la Directiva- responde a la protección de un interés o circulo de intereses más específico que abarca a quienes se consideran interesados en el procedimiento administrativo y a las organizaciones ambientales, interés, individual o colectivo, que hade justificarse (F.J. 10)”.
“ (…) El procedimiento de evaluación ambiental ordinaria se encuentra regulado en la LEA (arts. 33 y ss) como un procedimiento tuitivo del medio ambiente, de naturaleza participativa, como es común a los procedimientos ambientales, e instrumental respecto del procedimiento sustantivo/sectorial (art. 1.a), en la medida en que tiene por objeto analizar y valorar los efectos significativos sobre el medio ambiente de proyectos, tanto públicos como privados, con incidencia en el medio natural que debe llevarse a cabo de forma preceptiva (…).
(…) Por tanto, volviendo al trámite de información pública, de lo que se trata es de que su realización permita cumplir la función a la que está destinado dentro del procedimiento ambiental: permitir la participación real y efectiva del público en una fase temprana del procedimiento de toma de decisiones con incidencia medioambiental cuando están abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto. Y para ello, y acercándonos ya a la respuesta a la cuestión que nos plantea el auto de admisión, ni la directiva ni la LEA imponen, como requisito formal de obligado cumplimiento, que antes de la información pública deba realizarse el trámite de consultas a las autoridades, sin que ello excluya, desde la perspectiva funcional que subyace a la normativa analizada cuya finalidad última es dotar de efectividad a la evaluación ambiental, que las particularidades que puedan concurrir reclame la puesta a disposición del público de alguna información que haya debido ser recabada previamente de las Administraciones afectadas por el proyecto, por demandarlo, en las circunstancias del caso, la efectividad de su participación (F.J.11)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia que acaba de exponerse es, sin duda, un pronunciamiento muy interesante desde varios puntos de vista en lo que a la tutela del medio ambiente se refiere:
En primer lugar, recoge una multiplicidad de referencias jurisprudenciales que nos dan buena cuenta de la evolución de una técnica que ya he calificado en comentarios anteriores como esencial para la realización del principio de prevención.
Pero junto a ello, en segundo término, la Sentencia pone el foco en una cuestión fundamental, en mi opinión, al hilo de las tensiones que se están produciendo entre el impulso de las energías procedentes de fuentes renovables y los controles ambientales a los que este tipo de instalaciones deben someterse. En este sentido, la Sentencia es contundente sobre la necesidad de no rebajar los estándares de protección ante iniciativas vinculadas a la lucha contra el cambio climático.
Por último, las cuestiones procedimentales que se plantean en torno a la información pública son basales para que la evaluación pueda desplegar todos sus efectos, y es importante, en este sentido, la caracterización que hace la Sentencia de este trámite, evidenciando la consolidación de la participación de la ciudadanía en los asuntos ambientales.
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