Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Albacete), de 2 de marzo de 2026 (Sala de lo Contencioso, Sección 1.ª, Ponente: María Pérez Pliego)
Autora: Dra. Paula Cisneros Cristóbal, Profesora Ayudante Doctora del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CLM 552/2026 – ECLI:ES:TSJCLM:2026:552
Palabras clave: Ayudas PAC. SIGPAC. Humedales temporales. Red Natura 2000. Condicionalidad ambiental.
Resumen:
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha 552/2026 resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil frente a la resolución administrativa que redujo parcialmente la línea de ayuda de pago básico correspondiente a la Solicitud Única de ayudas directas de la Política Agrícola Común (PAC) para la campaña 2018. La reducción se fundamentó en dos motivos principales: por un lado, la declaración de recintos no compatibles con el uso asignado en el Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrícolas (SIGPAC); por otro, la existencia de una superficie declarada que, junto con la superficie no admisible, superaba la superficie SIGPAC del recinto.
El conflicto se centra en tres parcelas situadas en el polígono correspondiente del término municipal de El Bonillo (Albacete), incluidas en el ámbito de la denominada Laguna o Nava de Navalcudia. La recurrente sostenía que dichas parcelas debían ser consideradas tierras arables, pues, según alegaba, habían sido aprovechadas históricamente como terrenos de cultivo o barbecho y así lo confirmarían determinadas fotografías, datos catastrales, documentación registral e incluso resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Guadiana. A su juicio, la Administración habría aplicado retroactivamente un cambio de uso SIGPAC realizado de oficio con posterioridad a la presentación de la solicitud de ayudas de la campaña 2018, privándole de la totalidad de las ayudas solicitadas.
La Administración autonómica defendió, por el contrario, que las parcelas no podían ser consideradas terrenos cultivables ni subvencionables, al formar parte del vaso de la Laguna de Navalcudia. Según la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, los terrenos estaban clasificados como uso SIGPAC “AG” (corrientes y superficies de agua) y no como “TA” (tierra arable). Además, se trataba de un humedal temporal incluido en el Catálogo de elementos geomorfológicos de protección especial de la Ley 9/1999, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, y situado dentro de la ZEPA ES0000154 “Zona esteparia de El Bonillo”, integrada en la Red Natura 2000.
La parte recurrente alegaba que la actuación administrativa era contraria a la realidad de las parcelas, ya que en el momento de realizar las comprobaciones no existía masa de agua visible y los terrenos presentaban signos de aprovechamiento agrícola. También invocaba que la Administración había venido abonando ayudas PAC en campañas anteriores, lo que, a su juicio, generaba una confianza legítima en la admisibilidad de esas superficies. A partir de ello, defendía que el cambio de uso operado en el SIGPAC no podía proyectarse retroactivamente sobre la campaña 2018 ni justificar la reducción de las ayudas ya solicitadas.
La Sala rechaza estos argumentos y confirma la legalidad de la actuación administrativa. Para resolver el litigio, parte de la Sentencia núm. 138/2022, de 27 de mayo, dictada por la misma Sección, que ya había confirmado la reducción del 3% de las ayudas de la explotación por incumplimiento de la condicionalidad ambiental en la campaña 2018. También toma en consideración otro pronunciamiento anterior relativo a las mismas parcelas, en el que se había confirmado una sanción vinculada a la obligación de respetar los terrenos como no cultivables por sus características medioambientales.
El Tribunal considera que la cuestión esencial (si las parcelas podían ser tratadas como tierras arables o si, por el contrario, debían reputarse como parte del vaso lagunar de Navalcudia) ya había sido resuelta en sentido contrario a la recurrente. La Sala subraya que los terrenos constituyen un humedal temporal protegido, catalogado como elemento geomorfológico de especial protección e integrado en una ZEPA de la Red Natura 2000. Por ello, aunque puedan ser de titularidad privada y aunque no formen parte del dominio público hidráulico, no pueden ser considerados terrenos arables ni generar derecho a ayudas directas de la PAC como superficies agrícolas admisibles.
El Tribunal recuerda que el uso SIGPAC “AG” comprende corrientes y superficies de agua de origen natural o artificial, con independencia de que exista o no agua en el momento concreto en que se estudia el recinto. Esta precisión es especialmente importante en relación con los humedales temporales, cuya protección no depende de la presencia permanente de agua. Por tanto, el hecho de que en una inspección concreta no se apreciara agua embalsada no bastaba para convertir el vaso lagunar en tierra arable.
La Sala también otorga especial relevancia al conocimiento previo de la recurrente. Consta que la mercantil había solicitado el cambio de uso de las parcelas de “AG” a “TA” y que dicha solicitud había sido denegada por la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales mediante resolución firme de 7 de septiembre de 2018. En consecuencia, cuando presentó la solicitud única de ayudas PAC correspondiente a la campaña 2018, conocía la naturaleza no admisible de esas parcelas a efectos de ayudas directas.
En relación con la confianza legítima, el Tribunal rechaza que el eventual abono de ayudas en campañas anteriores pudiera consolidar un derecho a seguir percibiéndolas en el futuro. La obtención previa de ayudas no permite perpetuar una situación contraria a la normativa aplicable, especialmente cuando se acredita que los terrenos afectados tienen una protección ambiental específica y que su puesta en cultivo resulta incompatible con dicha protección. La confianza legítima no ampara el mantenimiento indefinido de una ventaja administrativa cuando esta se opone al régimen jurídico ambiental y al sistema de condicionalidad de la PAC.
El Tribunal desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo y declara ajustadas a Derecho las resoluciones impugnadas. Confirma la reducción parcial de la ayuda de pago básico correspondiente a la campaña 2018 e impone las costas a la parte recurrente, con el límite máximo de 2.000 euros por honorarios de letrado, IVA excluido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) la cuestión objeto de litigio se centra en analizar si las parcelas (…) del polígono (…) de El Bonillo, que constituyen el vaso de la laguna estacionaria de Navalcudia, pueden incluirse como terrenos cultivables, y por ello subvencionables en las líneas de ayudas de la PAC, o si por el contrario su exclusión de esas líneas de ayudas, por ser terrenos no cultivables protegidos medioambientalmente, es ajustada a derecho (…)”.
“(…) las referidas parcelas constituyen el vaso de la laguna estacionaria de Navalcudia, siendo terrenos catalogados como elementos geomorfológicos de protección especial incluidos en el Anexo I de la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha (humedales estacionales y ‘terra rossa’), además de estar dentro de una Zona de Especial Protección de Aves ZEPA ES0000154 ‘Zona esteparia de El Bonillo’, incluida en la Red Ecológica Europea Natura 2000”.
“(…) el agricultor que declara los recintos SIGPAC por los cuales se solicitan dichas ayudas, es el responsable último de que la información, tanto gráfica como alfanumérica, registrada en el SIGPAC sea verídica y coincidente con la realidad. En particular, el solicitante comprobará que la delimitación gráfica y el uso del recinto SIGPAC se corresponden con la realidad del terreno y que el recinto no contiene elementos no elegibles como es el caso que nos ocupa con el uso AG (corrientes y superficies de agua)”.
“(…) desde la Campaña 2014 hasta la actualidad, el uso SIGPAC de las tres parcelas recurridas es Corrientes y superficie de Agua (AG) y no Tierra arable (TA), y solamente en la Campaña 2017 tuvieron uso TA por un error en un control clásico (…)”.
“Recordemos en este apartado la definición del uso SIGPAC ‘AG’ (Corrientes y superficies de agua): porción del terreno ocupadas por ríos, arroyos, ramblas, lagos, embalses, etc. de origen natural o artificial, independientemente de la existencia de agua o no en el momento en el que se estudia el recinto”.
“(…) siendo ambientalmente inviable por ser un humedal temporal (Laguna de Navalcudia) incluido en el Catálogo de Elementos Geomorfológicos de protección especial, además de ZEPA y existiendo resolución expresa de la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales que denegaba dicho cambio de uso a tierra arable (…)”.
“(…) haber cultivado las parcelas (…) del polígono (…) del Bonillo, que constituyen el vaso de la laguna estacionaria de Navalcudia, aunque pudiesen ser propiedad de la SAT y no formar parte del dominio público hidráulico, no serían terrenos arables y la recurrente habría incumplido los requisitos exigidos por la Unión Europea en relación a las prácticas agrícolas que afecten a espacios naturales protegidos”.
“(…) la obtención de ayudas durante campañas anteriores no le otorgan el derecho a perpetuar en el tiempo esa situación irregular, en cuanto que se ha aplicado correctamente el régimen del control de la condicionalidad previsto normativamente para las ayudas PAC por la Unión Europea y al que se somete todo solicitante”.
Comentario de la Autora:
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha 552/2026 resulta interesante porque conecta la gestión de las ayudas agrarias de la PAC y la protección jurídica de espacios naturales sensibles. Aunque el litigio se plantea como una controversia sobre subvenciones y superficies admisibles, el fondo del asunto trata de determinar si unas parcelas situadas en el vaso de un humedal temporal protegido pueden ser tratadas como tierras arables a efectos de la percepción de ayudas directas.
La sentencia evita reducir el conflicto a una discusión cartográfica o administrativa sobre el SIGPAC, sitúa el problema en su contexto ambiental: las parcelas controvertidas forman parte de la Laguna de Navalcudia, un humedal temporal catalogado como elemento geomorfológico de protección especial y ubicado dentro de una ZEPA integrada en la Red Natura 2000. La clasificación SIGPAC es un instrumento técnico enmarcado en una realidad jurídica más amplia.
La resolución refuerza la función ambiental del SIGPAC dentro del sistema de ayudas de la PAC. La Sala recuerda que el solicitante de ayudas es responsable de comprobar que la delimitación gráfica y el uso asignado a los recintos declarados se corresponden con la realidad del terreno. Esta obligación es todavía más importante cuando hablamos de superficies situadas en espacios protegidos o afectadas por restricciones derivadas de la conservación de la naturaleza. La declaración de una superficie como admisible no puede basarse únicamente en su aprovechamiento material o en su apariencia puntual, sino que debe respetar el uso jurídicamente reconocido y ambientalmente compatible.
La sentencia también recuerda que el uso SIGPAC “AG”, relativo a corrientes y superficies de agua, no exige la presencia permanente de agua en el momento concreto de la inspección o del estudio. Este punto es esencial para la protección de los humedales temporales, cuya naturaleza ecológica se caracteriza precisamente por la alternancia entre fases de inundación y fases secas. La ausencia coyuntural de agua no permite transformar el vaso lagunar en tierra arable ni legitima su puesta en cultivo. Igualmente, otro aspecto interesante es que también se recuerda que las parcelas puedan ser de titularidad privada y no formar parte del dominio público hidráulico, sin que ello altere su calificación ambiental ni las restricciones derivadas de su inclusión en un espacio protegido. Que un terreno sea privado no significa que sea libremente cultivable ni que pueda generar derechos de ayuda cuando su aprovechamiento resulta incompatible con el hecho de ser espacio protegido.
Otro aspecto destacable es la conexión entre ayudas PAC y condicionalidad ambiental. La sentencia muestra cómo la PAC no puede entenderse únicamente como un sistema de apoyo económico a la producción agraria, sino como un mecanismo condicionado al cumplimiento de obligaciones ambientales. La percepción de ayudas públicas exige respetar las limitaciones asociadas a espacios naturales protegidos, humedales, zonas Red Natura 2000 y elementos geomorfológicos especialmente protegidos.
La Sala también rechaza la invocación de la confianza legítima. La recurrente pretendía apoyarse en la percepción de ayudas en campañas anteriores y en el aprovechamiento histórico de las parcelas para sostener que debía mantenerse su consideración como terreno arable. Sin embargo, el Tribunal recuerda que el principio de confianza legítima no ampara la consolidación de una situación irregular ni permite perpetuar el cobro de ayudas cuando se acredita la incompatibilidad ambiental de la superficie declarada. La Administración puede corregir una clasificación o una práctica previa cuando concurren razones de legalidad ambiental y cuando el beneficiario conocía, o debía conocer, la situación real de los terrenos.
No estamos ante un supuesto en el que el solicitante pudiera alegar desconocimiento razonable de la situación jurídica de las parcelas. Consta que había solicitado el cambio de uso de “AG” a “TA” y que dicho cambio había sido denegado por resolución firme de la Dirección General de Política Forestal y Espacios Naturales. Por tanto, la declaración posterior de las parcelas como superficie admisible a efectos PAC no podía apoyarse en una apariencia de legalidad suficientemente sólida.
