Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 4 de febrero de 2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Juan Varea Orbea)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ:STSJ CANT 151/2026- ECLI:ES:TSJCANT:2026:151
Palabras clave: Calidad del aire. Planificación. Urbanismo. Transporte. Zonas de bajas emisiones.
Resumen:
La sentencia examinada resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Salvar Torrelavega contra el Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Torrelavega, de 30 de julio de 2024, por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones del municipio de Torrelavega.
La parte actora alega falta de motivación y vicios formales en la ordenanza, especialmente en la memoria de análisis de impacto normativo (MAIN), ausencia de valoración de alternativas, insuficiente justificación de la proporcionalidad, carencia de memoria económica y deficiencias en los informes técnicos y económicos. Sobre esta base, solicita la anulación total de la norma y, subsidiariamente, la de su artículo 5.1.
El Ayuntamiento defiende la legalidad del procedimiento, la suficiencia de la documentación aportada y la obligatoriedad legal de implantar la ZBE en municipios de más de 50.000 habitantes, conforme a la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y al Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones.
La Sala analiza la normativa aplicable, la tramitación seguida, el contenido de la memoria y de los informes, así como las alegaciones y pruebas de ambas partes. Concluye que no existen defectos formales ni materiales invalidantes, que la ZBE es obligatoria y que la delimitación y las restricciones impuestas están motivadas y resultan proporcionadas, atendidas las excepciones previstas y los mecanismos de control incorporados, como el Registro de Vehículos Autorizados (REVA). Asimismo, desestima la alegación relativa a la falta de justificación económica o de impacto, al entender que el expediente contiene estudios suficientes y que la ordenanza fue sometida a participación pública.
Acotando el presente resumen a los aspectos estrictamente jurídico-ambientales, la Sala expone, en primer lugar, el régimen jurídico aplicable a la elaboración de ordenanzas municipales. A tal efecto, destaca la regulación contenida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En particular, se detiene en la memoria de análisis de impacto normativo, regulada en el artículo 26 de esta última y en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. La sentencia subraya, asimismo, la necesidad de atender a las exigencias derivadas de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; y de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
En relación con la implantación de las zonas de bajas emisiones, la sentencia destaca la aplicación preferente de la Ley 7/2021, cuyo artículo 14.3 impone a los municipios de más de 50.000 habitantes el deber de establecerlas, así como del Real Decreto 1052/2022, que fija sus requisitos mínimos, sus objetivos de mejora de la calidad del aire y mitigación del cambio climático, y las reglas sobre delimitación, diseño, restricciones de acceso, circulación y estacionamiento, priorización de vehículos cero emisiones y establecimiento de excepciones justificadas.
En el fundamento jurídico séptimo, la Sala determina que la normativa aplicable no exige una forma específica de tramitación de las ZBE. Únicamente impone la obligación legal de implantar la zona y de aplicar restricciones de acceso, circulación y estacionamiento según la clasificación ambiental establecida en el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos. En el caso de Torrelavega, el Ayuntamiento tramitó la delimitación y ordenación de la ZBE en varios expedientes, por la necesidad de contar con medios técnicos y financiación externos, sin que ello contravenga ninguna norma.
Respecto de la memoria abreviada utilizada, la parte actora sostiene que no se justifica su uso y que esta se remite al informe de una empresa contratada. El Ayuntamiento defiende que la memoria ordinaria solo resulta exigible para normas estatales. La Sala no acoge plenamente este planteamiento municipal, pues considera que la memoria abreviada constituye una excepción que debe motivarse. Sin embargo, entiende que el Real Decreto 1052/2022 regula específicamente el contenido del proyecto de ZBE y que dicho contenido resulta prácticamente coincidente con el de la memoria ordinaria, salvo en lo relativo a la medición de cargas administrativas. Por ello, concluye que no existe defecto formal invalidante por la remisión a un informe externo si este cumple el anexo normativo, sin perjuicio de comprobar si valora las cargas administrativas, especialmente para pequeñas y medianas empresas.
La Sala afirma, así, que, para un municipio como Torrelavega, con más de 50.000 habitantes, la implantación de la ZBE no constituye una opción discrecional en cuanto a su existencia, sino el cumplimiento de una obligación legal. A partir de la normativa expuesta, entiende que el artículo 5 del Real Decreto 1052/2022 impone que la ZBE incorpore restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos conforme a su potencial contaminante y con apoyo en la clasificación ambiental prevista en el ordenamiento estatal. Por ello, rechaza que pueda construirse un motivo de invalidez sobre la base de que el Ayuntamiento delimitara primero la zona y la ordenara después, ya que la normativa no exige un único modelo formal de tramitación ni impone que toda la regulación se concentre originariamente en una sola ordenanza. La sentencia considera irrelevante este reparo formal y destaca que el contenido de la delimitación quedó finalmente incorporado a la propia ordenanza, por lo que no aprecia en este punto causa de nulidad ni de anulabilidad.
En el fundamento jurídico octavo, la Sala aborda conjuntamente la alegada falta de valoración de alternativas y la supuesta falta de motivación de la proporcionalidad. Su conclusión es que el informe técnico elaborado por DOYMO no se limita a una mera delimitación espacial de la ZBE, sino que sirve para justificar su ordenación y las restricciones asociadas. La sentencia destaca que el proyecto se presenta expresamente como ajustado al anexo I del Real Decreto 1052/2022, toma en consideración la normativa aplicable, directrices técnicas y estudios especializados, y analiza distintos escenarios posibles antes de concretar la solución adoptada para Torrelavega.
En particular, la Sala valora que la delimitación elegida responde a criterios como la densidad de población, la afluencia de no residentes, la concentración de actividad comercial y hostelera, la incidencia del tráfico de vehículos comerciales contaminantes, la existencia de una mejor oferta de transporte público en la zona y la configuración perimetral clara del espacio afectado. De igual modo, resalta que la delimitación se ajustó para no agravar determinadas situaciones sociales y para garantizar accesos concretos, como el de la estación de FEVE. Sobre esta base, entiende que existe una justificación técnica y ambiental suficiente tanto de la delimitación como de las restricciones, dentro del marco de los objetivos de mejora de la calidad del aire y movilidad sostenible impuestos por la normativa especial de las ZBE.
En cuanto a la implantación de la ZBE en Torrelavega, la sentencia precisa que esta no depende de índices de contaminación, a diferencia de lo previsto para municipios de menor población. El Ayuntamiento carece de margen para decidir si impone o no restricciones, de modo que la justificación exigible se proyecta sobre la delimitación y regulación concreta de la zona. La ordenanza abarca una superficie de 0,215 km², delimitada por calles específicas conforme a su artículo 3. El informe detalla las alternativas consideradas y las razones de la delimitación, atendiendo a criterios de accesibilidad, transporte público, aparcamientos, población, renta, edad, género y actividades económicas. Examina, asimismo, la coherencia con planes previos, como el Plan de Acción de Calidad del Aire de Torrelavega de 2010 y el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de 2021, la naturaleza y evaluación de la contaminación, y los objetivos vinculados a la mejora de la calidad del aire.
El informe contempla medidas de mejora apoyadas por financiación destinada a descarbonización y movilidad sostenible. En cuanto a las restricciones, propone limitar el acceso de vehículos sin distintivo ambiental de lunes a viernes, de 8 a 20 horas, salvo residentes y exenciones específicas, entre ellas servicios públicos, vehículos de personas con movilidad reducida y profesionales. Prevé, a su vez, autorizaciones diarias limitadas a 24 al año, control automatizado mediante cámaras, estaciones de calidad del aire y plataforma de gestión, y analiza las cargas administrativas para el Ayuntamiento. Finalmente, incorpora un análisis jurídico sobre la naturaleza de la ZBE.
La Sala desestima los motivos formulados y, con ello, la pretensión principal. En cuanto a la pretensión subsidiaria, dirigida a la anulación de las restricciones del artículo 5.1 por considerarlas desproporcionadas, razona que el Ayuntamiento se apartó de la recomendación inicial, si bien esta no era vinculante y la decisión final correspondía a la Administración.
La sentencia detalla que la propuesta inicial de la ordenanza era incluso más restrictiva que la versión finalmente aprobada, modificada tras el periodo de información pública. Diversos grupos y entidades, como el Grupo Municipal Popular, la Cámara de Comercio y la Asociación Mesa de Movilidad del Besaya, presentaron alegaciones relativas a exenciones, horarios y condiciones específicas, algunas de las cuales fueron parcialmente estimadas. El equipo municipal optó por establecer un horario más restrictivo que el propuesto inicialmente por el equipo redactor, con respaldo en los informes técnicos y ponderando la eficacia de la zona y los derechos en juego.
La Sala concluye que la decisión no es arbitraria ni desproporcionada. En consecuencia, desestima esta pretensión subsidiaria y, con ello, el recurso en su totalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pero basta analizar la normativa antes resumida, para comprobar que no existe en ella ninguna exigencia en cuanto a la forma concreta en la que debe darse cumplimiento a la ley y su reglamento. En el caso de Torrelavega, municipio de más de 50000 habitantes, existe una obligación legal de implantar la zona. De igual manera, el artículo 5 del RD, establece con toda claridad, que esa zona conllevará, necesariamente, restricción de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos y clasificación ambiental y deberá incluir medidas encaminadas a impulsar el cambio modal hacia medios de transporte más sostenibles, priorizando la movilidad activa y el transporte público y las medidas indicadas en el apartado anterior incluirán prohibiciones o restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos, según su potencial contaminante. A estos efectos, se empleará la clasificación establecida en el anexo II.E del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos, y sus futuras actualizaciones. Es decir, tampoco la ordenanza municipal crea los distintivos ambientales de los vehículos, ni impone su tramitación.
El tenor imperativo de la norma no deja lugar a dudas. El ayuntamiento ha de implantar la zona y necesariamente ha de incluir prohibiciones o restricciones al acceso. Además, ha de usar la clasificación establecida en el anexo II.E citado. En cuanto a esto, no hay alternativa. Lo que no dice esta normativa es que para la implantación de la zona deba seguirse un determinado modelo de tramitación o de ordenación.”.
“(…) Dicho esto, como conclusión a partir de todo este análisis, no se advierten defectos formales, ni siquiera el relativo la eventual ausencia de un apartado sobre cargas administrativas que conlleva la propuesta y cuantificación del coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas.”.
“(…) En este caso, el informe, aparte de los extremos ya indicados, analiza los mecanismos de control que deberán ser instalados, la vigilancia, y actuaciones posteriores partiendo de los datos económicos y presupuestarios que también reseña. Y frente a esto no puede prevalecer la simple afirmación de que tal estudio es insuficiente, erróneo, infundado o no sostenible. Para anular la norma sería necesario acreditar que, en el ámbito del ejercicio de las potestades discrecionales o, en caso de conceptos indeterminados, técnicos, jurídicos o científicos, se ha incurrido en un error de ponderación.
Porque tampoco puede prosperar la alegación de desproporción.”.
“(…) Es decir, el equipo municipal advierte que debe conjugarse, por un lado, la eficacia mínima de la zona delimitada para contribuir al fin perseguido en la ley de garantizar la calidad del aire y, por otro lado, ponderar los derechos en juego. Y por eso se opta por establecer un horario que inicialmente no existía, pero más restrictivo que el previsto en la propuesta del equipo redactor. Ello, con el aval de los informes técnicos que obran en el expediente.
Como se puede observar, se trata una decisión fruto de las alegaciones vertidas en el trámite de información pública y del debate abierto al respecto. No es una decisión caprichosa o carente de fundamento o un cambio basado en el puro voluntarismo. Desde luego y, dado que estamos en el ámbito de la pura discrecionalidad, la decisión puede ser controvertida, criticable y existir numerosas alternativas. Esto es algo inherente a la misma discrecionalidad. Lo que no hay es el derecho de una u otra parte (existen posiciones aún más restrictivas en cuanto a la delimitación y a las excepciones) a que la suya tenga que ser la adoptada. La parte actora puede discrepar de la decisión tomada, pero para ser anulada, exige la acreditación y prueba de que la redacción final responde a una decisión arbitraria o es de todo irrazonable e insostenible o es desproporcionada. Y la Sala no puede alcanzar esa convicción en relación a las restricciones que se han establecido, más atendiendo al número y amplitud de las excepciones contenidas en el artículo 6.
Es por todo ello, que esta pretensión también debe ser desestimada, y con ello íntegramente el recurso contencioso administrativo.”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento de autos ofrece un criterio útil para enjuiciar la validez de futuras ordenanzas de ZBE. A estos efectos, precisa el marco normativo aplicable y subraya la relevancia de la normativa especial contenida en el Real Decreto 1052/2022 frente al régimen general de elaboración reglamentaria. Asimismo, examina los elementos de motivación que deben sostener la delimitación de la zona y las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento, en particular en términos de justificación técnica, análisis de alternativas, proporcionalidad y suficiencia del soporte documental.
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