Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 5 de febrero de 2025 (Sala de lo Contencioso, Sección 3 Ponente: José Manuel Izquiero Salvatierra)
Autora: María Pascual Núñez. Doctora en Derecho y Sociedad por la Universidad a Distancia de Madrid. Asesora y consultora jurídico-ambiental
Fuente: ROJ: STSJ AND 2150/2025 – ECLI:ES:TSJAND:2025:2150
Palabras clave: Biodiversidad. Caza. Competencias.
Resumen:
La sentencia objeto de comentario resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Andaluza de Caza contra la Resolución de 28 de agosto de 2021, Secretaría General Técnica de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía, que desestima el recurso de alzada contra la Resolución de 12 de julio de 2021, de la Dirección General de Medio Natural, Biodiversidad y Espacios Protegidos, mediante la cual se adoptaron las directrices del Plan de Gestión Adaptativa de la tórtola europea para la temporada 2021-2022 en Andalucía. La medida clave contenida en dicha resolución fue el establecimiento de una “cuota cero” de capturas de la especie cinegética Streptopelia turtur, de modo que, en la práctica, se prohibía su caza en todo el territorio andaluz.
La parte recurrente estructura su impugnación en dos ejes fundamentales. De un lado, denuncia la incompetencia del órgano que dictó la medida, y de otro, aduce falta de motivación técnica y jurídica en la resolución impugnada. En cuanto al primero, sostiene que la Dirección General excedió sus competencias al modificar un aspecto esencial regulado en la Orden General de Vedas de 5 de julio de 2018, dictada por el Consejero del ramo. Esta Orden incluyó a la tórtola como especie cinegética autorizada, fijando un cupo máximo de cinco ejemplares por cazador y día. En consecuencia, la alteración de esta condición mediante una resolución de inferior jerarquía no solo supondría una vulneración del principio de competencia, sino también una infracción de la jerarquía normativa consagrada en el artículo 46 de la Ley 6/2006, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
La Sala, sin embargo, rechaza esta alegación y lo hace mediante un análisis riguroso de la articulación entre la Orden de Vedas y el Decreto 126/2017, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de la Caza en Andalucía. Este último, de mayor rango normativo, establece en su artículo 7 que la Dirección General competente puede adoptar medidas excepcionales, incluidas suspensiones, limitaciones o prohibiciones en el ejercicio de la actividad cinegética cuando existan situaciones de emergencia de naturaleza ecológica, biológica o sanitaria. De este modo, el Tribunal concluye que el órgano que dictó la medida impugnada actuó dentro de su competencia, en virtud de una habilitación reglamentaria expresa y conforme con el principio de jerarquía normativa. Se recuerda también la doctrina del Tribunal Supremo según la cual, en el ámbito infralegal, las relaciones entre disposiciones reglamentarias se articulan en función de la jerarquía normativa y no de la mera competencia formal.
El segundo gran eje del recurso se centra en la supuesta ausencia de motivación. La recurrente afirma que la resolución no ofrece una base técnica suficiente para justificar la “cuota cero”, y señala que los documentos en los que se apoya —concretamente, un dictamen de la Comisión Europea de diciembre de 2020 y el acta de una reunión de expertos de abril del mismo año— carecen de efectos vinculantes. Asimismo, aporta informes periciales que dicen sostener la viabilidad de otras medidas menos restrictivas, como la reducción del número de días de caza o la adaptación territorializada de los cupos según la presión cinegética.
La Sala no desoye esta crítica, pero considera que la resolución administrativa supera con suficiencia el estándar de motivación exigido por el artículo 54 de la derogada Ley 30/1992 (entonces vigente) y por la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo. Esta permite la motivación por remisión a informes técnicos, siempre que estén debidamente incorporados al expediente y sean accesibles para el destinatario del acto. En este caso, los informes en que se basa la Junta —incluidos los relativos al Plan de Acción para la Conservación de la Tórtola Europea promovido por la Comisión Europea— reflejan un criterio técnico claro y orientado a la recuperación de una especie reconocida como vulnerable a escala comunitaria.
Agrega el Tribunal que la Dirección General actuó conforme al principio de precaución, al anteponer la conservación de la especie frente a cualquier aprovechamiento cinegético, sin que ello suponga un ejercicio arbitrario de potestad administrativa. La pericial aportada por la actora —añade la Sala— se limita a sostener hipótesis y posibilidades (“podría ser más acorde…”), sin ofrecer una base científica suficiente para desvirtuar la presunción de acierto de los informes técnicos en los que se apoyó la Administración. En esta línea, se invocan los criterios sobre la valoración de la prueba pericial establecidos en la jurisprudencia del Tribunal Supremo: si bien los dictámenes de parte tienen naturaleza de prueba pericial, su capacidad para desvirtuar actos administrativos válidamente motivados exige un rigor técnico que en este caso no se alcanza.
Consecuentemente, el Tribunal desestima íntegramente el recurso y declara ajustada a derecho la resolución impugnada. No se imponen costas, en atención a la complejidad técnica y jurídica de la controversia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Nos encontraríamos antes dos disposiciones reglamentarias, por un lado la Orden de Vedas de 5 de julio de2018, dictada por el Consejero del Ramo, y de otra el Decreto 126/2017,25 de julio que aprueba el Reglamentode Caza en Andalucía y dimanante del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.
El artículo 46 de la Ley 46/2006, de 24 de octubre del Gobierno de Andalucía establece (…)”.
“(…) Vemos pues que ese precepto establece las clases de reglamentos, así como su jerarquía normativa, y es que a diferencia de la ley las relaciones reglamento-reglamento, se articulan en base al principio de jerarquía y no, a diferencia de la Ley, del principio de competencia.
En términos similares a lo anteriormente expuesto pero a nivel estatal, el art 24 de la Ley 50/1997, de 27 denoviembre del Gobierno establece: (…)”.
“ (…) El TS en STS, Contencioso sección 1 del 15 de junio de 1992 ( ROJ: STS 10773/1992 – ECLI:ES:TS:1992:10773)ha establecido “ …Queda así planteada la cuestión de la jerarquía de las normas que no tienen rango de ley. Pues bien, todo Reglamento local o de otro Ente está subordinado a la Constitución y a las Leyes? pero fuera de esa subordinación a la Ley, la jerarquía de los Reglamentos solo opera dentro del ordenamiento en el que el Reglamento aparezca inserto; y es que el sistema de relaciones entre los distintos ordenamientos está presidido por los principios de competencia y de jerarquía”.
Dicho lo anterior, la conclusión no es otra que la jerarquía superior, en este caso del Decreto 126/2017 que aprueba el Reglamento de Caza en Andalucía sobre la Orden de Vedas de 5 de julio de 2018, que se adapta y adecúa al primero”.
“(…) Lo que dice la resolución impugnada, es que el establecimiento de cuota cero para la caza de la tórtola europea ha sido adoptada por la Dirección General de Medio Natural, Biodiversidad y Espacios Protegidos, órgano que es competente para ello; cosa distinta es la motivación de la decisión adoptada que va a ser objeto de estudio en el siguiente fundamento de derecho de la presente sentencia.
En la medida en que la resolución ha sido adoptada por órgano competente, procede pues la desestimación del primer motivo de impugnación.”.
“(…) la motivación de los actos administrativos precisa, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo, cuya reiteración excusa cita, de una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada -la asignación de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero-asequible al destinatario de los mismos, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa adoptada. Este conocimiento constituye la premisa esencial paraque el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE .
El cumplimiento de esta elemental exigencia de motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 ,se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado, prevista en el artículo 63.2 de la citada Ley .Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o bien una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de fe decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.
Otros postulados jurisprudenciales sobre la motivación son los que siguen: la motivación, que obliga a expresar las razones por las que se dicta el acto administrativo, debe tener la amplitud necesaria para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto y poder, en su caso, basar posteriormente la defensa de sus derechos e intereses ( Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1999); debe, por tanto, ser racional y suficiente ( Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1986); aunque basta con remitirse a informes que puedan haber realizado otros órganos y que quien decide hace suyos ( Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1986) siempre que dichos informes contengan realmente una motivación suficiente ( Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 1988)”.
“(…) Los informes de la Administración y que sirven de base a la resolución adoptada, sí que no albergan ninguna duda del por qué de la adopción de la medida.
No debemos olvidar que el TS en sentencia de 10 de diciembre de 2018 rec. 1424/2016 ha establecido que “La utilización razonable de los recursos cinegéticos, ya sea con finalidad recreativa o de aprovechamiento, exige que la competencia que la autoriza se ejerza de acuerdo con esos fines. Y es evidente que cuando no existe en el expediente ni se invoca por la Administración demandada, la existencia de ningún informe previo que justifique que los periodos de veda que se establecen en la Orden impugnada garantizan una utilización razonable de las especies cinegéticas existe una omisión que revela un ejercicio arbitrario de la potestad.”
Conclusión. El establecimiento de una cuota cero para la caza de la tórtola europea durante el ejercicio2021-2022 desde luego no revela en absoluto, el ejercicio de una postestad arbitraria por la Administración.
Por todo lo expuesto, la demanda debe ser desestimada,”.
Comentario de la Autora:
Esta sentencia constituye un ejemplo paradigmático de la regulación de la actividad cinegética, especialmente cuando entran en conflicto los intereses sectoriales con los imperativos legales de conservación. A estos efectos, interpreta el principio de jerarquía normativa confiriendo un carácter prevalente al Decreto 126/2017 sobre la Orden General de Vedas, lo que refuerza la idea de que la Administración puede introducir ajustes excepcionales por razones de urgencia ecológica, incluso cuando estos contraríen normas preexistentes de carácter ordinario.
Por otro lado, la motivación del acto administrativo es tratada con una exigencia razonable pero firme: no se requiere una exposición exhaustiva si el expediente refleja una lógica técnica clara y suficiente. Esta visión evita una burocratización excesiva del principio de motivación, al tiempo que garantiza la transparencia y el control jurisdiccional.
Cabe subrayar, sin embargo, que el margen de discrecionalidad técnica que aquí se reconoce a la Administración no debe llevar a un debilitamiento del control judicial en otros contextos. La aceptación de informes técnicos como base suficiente para adoptar restricciones drásticas debe ir siempre acompañada de un escrutinio real sobre la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, conforme al principio de buena administración.
