Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 15 de julio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Julián Manuel Moreno Retamino)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ: STSJ AND 13738/2025- ECLI:ES:TSJAND:2025: 13738
Palabas clave: Autorizaciones ambientales. Autorizaciones y licencias. Energías Renovables.
Resumen:
El presente pronunciamiento resuelve la impugnación de la Resolución de 3 de mayo de 2023 de la Consejería de Industria, Energía y Minas de la Junta de Andalucía, que autorizó el proyecto de la Planta Solar Fotovoltaica «El Caballo 1» y la infraestructura de evacuación compartida de las plantas «El Caballo 1», «El Caballo 2» y «El Caballo 3» en Bujalance y Montoro (Córdoba). Estos proyectos afectan a zonas de olivar y al arroyo Molinos, con valor ecológico.
La parte recurrente, constituida por tres particulares, alega indefensión por falta de notificación individual y fraude de ley (artículo 6.4 del Código Civil) al fraccionar los proyectos. El proyecto de la Planta Solar Fotovoltaica «El Caballo» fue dividido en tres plantas de 38 MW cada una (totalizando 114 MW), con la finalidad de eludir la normativa que establece que la competencia para autorizar instalaciones de más de 50 MW corresponde a la Administración General del Estado (artículo 3.13.a) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico).
La Sala analiza si existe tal fraccionamiento fraudulento del proyecto para evitar la competencia estatal y concluye que, valorando conjuntamente la titularidad única, la ubicación colindante, la denominación y las infraestructuras compartidas, se trata de un solo proyecto real.
En particular, concluye que los tres proyectos (El Caballo I, II y III) comparten titularidad y elementos de infraestructura, toda vez que su ubicación es colindante. Así, a pesar de que compartir instalaciones de evacuación está permitido, constituye un indicio más de su carácter unitario. La sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2022 respalda que este tipo de instalaciones debe analizarse de forma unitaria, dada la ausencia de una definición normativa precisa. Así, la unidad de explotación y la falta de viabilidad independiente justifican que el tratamiento jurídico-administrativo deba ser unitario.
Asimismo, la Sala considera que, debido a la fragmentación del proyecto, falta un estudio de impacto ambiental que contemple todas las afecciones generadas en las más de 267 hectáreas afectadas por los tres proyectos colindantes. No existe un análisis independiente de los efectos y riesgos acumulativos o sinérgicos, lo que impide valorar el impacto ambiental global. Aunque cada proyecto cuenta con informes favorables, el resultado podría variar si se evaluaran en conjunto. A estos efectos, se remite a la STJUE de 24 de noviembre de 2022.
Consecuentemente, el Tribunal determina que el proyecto incumple lo dispuesto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que exige evaluación ordinaria para instalaciones solares de más de 100 hectáreas.
Por todo ello, estima el recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)
SÉPTIMO.-Entendemos que existen en el caso varios hechos a considerar y que nos llevan a la conclusión -valorados de forma conjunta- de que, en efecto, la fragmentación de los proyectos comporta, en este caso, un fraude de ley.
Así, el titular de los tres proyectos es el mismo. Su ubicación es la misma; están situados, colindantes, al lado unos de otros. A la vista del mapa que se ofrece en el folio 18 de la demanda (extraído del expediente administrativo), no cabe duda alguna sobre la ubicación de los tres proyectos que se encuentran, como decimos, unidos unos a otros. La propia denominación -El Caballo I, El Caballo II y El Caballo III- denotan que el proyecto se ha configurado como una unidad, al menos desde la óptica empresarial y las sinergias que genera en cuanto a su explotación y beneficio económico. De ahí, decimos, su ubicación.
El hecho de que compartan instalación de evacuación, aunque esté permitido puede y debe valorarse como un indicio, otro más, de que los tres proyectos forman parte de una unidad.
Y es que, como declara el TS en Sentencia de 9/2/2022 ( con cita de la de 20/04/2006) “La segunda precisión, que conecta con una de las cuestiones suscitadas en el escrito al que acabamos de referirnos, es que la figura del parque eólico debe ser necesariamente contemplada desde una perspectiva unitaria, pues en otro caso quedaría desvirtuada la naturaleza y la función de este tipo de instalaciones generadoras de electricidad”.
Carácter unitario del parque -en este caso de las instalaciones fotovoltaicas-, que puede deducirse delas características de estas instalaciones ya analizadas y teniendo en cuenta además, que, como admite la administración no existe una definición “que permita definir con precisión los requisitos para que una instalación pueda ser considerada independiente”.
Ante este silencio normativo, parece razonable deducir el carácter independiente -o no- de las instalaciones, y ala postre del proyecto o proyectos, de circunstancias tales como la titularidad de los tres proyectos autorizados, su ubicación en el mismo lugar y la existencia de elementos de las infraestructuras comunes a todos los proyectos”.
“(…) OCTAVO.-En fin, el emplazamiento geográfico y compartir elementos clave para el funcionamiento en las distintas fases resulta, para el Tribunal Supremo, revelador de la fragmentación del proyecto.
Por otra parte, como consecuencia de todo lo anterior, es un hecho cierto que no existe un estudio de impacto ambiental que haya tomado en consideración todas la afeccionen medioambientales generadas en la zona afectada por los tres proyectos, más de 267 hectáreas. O, en palabras del T.S. “no consta que la Declaración de Impacto Ambiental contenga un análisis independiente de los efectos y riesgos acumulativos o sinérgicos de las actividades potencialmente peligrosas en la zona”.
Y es que el impacto ambiental de cada proyecto puede, teóricamente, resultar favorable a cada uno de ellos ;así pues, en apariencia, con tres informes ambientales favorables, se estaría cumpliendo la norma.
Sin embargo, resulta indudable que los tres proyectos, ubicados en zonas colindantes, merecen una valoración propia, de conjunto, de todos ellos, pues el resultado medioambiental puede ser distinto, si se valora cada informe por separado que si se emite un informe que valore toda la actuación en su conjunto.
El derecho al medio ambiente goza de protección constitucional (Artículo 45). En esta materia, numerosas normas nacionales e internacionales nos vinculan. Todo ello ha de hacerse compatible, desde luego, con el desarrollo económico y el beneficio empresarial derivado de una actividad económica lícita; mas todo ello debe ser el resultado de una ponderada valoración de los derechos individuales y colectivos concernidos con el sacrificio -necesario- de los que tengan menos relevancia.
En el caso presente, entendemos que la fragmentación de los proyectos se produce con el único fin de evitarla norma legal a aplicar. Esto es, la que impone la competencia estatal en estas autorizaciones por sobrepasar el proyecto los 50 MW.
Estimamos de especial interés la STJUE de 24 de noviembre de 2022, que, aun referida a explotaciones mineras, es aplicable la doctrina que establece en cuanto a la protección del medio ambiente.
En su parágrafo 80 dice: Por lo tanto, dicho artículo debe interpretarse en el sentido de que, dado que la evaluación del impacto ambiental ha de identificar, describir y evaluar de forma apropiada los efectos indirectos de un proyecto, tal evaluación debe incluir asimismo un análisis de los efectos acumulativos que puede produciré se proyecto en el medio ambiente si se considera conjuntamente con otros proyectos, por ser dicho análisis necesario para garantizar que la evaluación incluya el examen de todas las repercusiones significativas en el medio ambiente del proyecto de que se trate.
El TJUE viene a destacar lo mismo que nuestro TS: la necesidad de que los informes valoren los efectos directos e indirectos de unos proyectos, sus sinergias y riesgos acumulativos. Lo que no puede suceder con una valoración separada de cada proyecto, todos ellos, integrantes, repetimos, de una misma unidad.
La fragmentación del proyecto ha llevado así a un incumplimiento -entre otros y sin ánimo exhaustivo- de la ley de evaluación ambiental 21/2013 pues en la misma se exige en su anexo I una evaluación ambiental ordinaria para las instalaciones de energía solar que ocupen más de 100 hectáreas.
Únase a lo anterior que el proyecto se instala en zona de olivar y en zona del Arroyo Molinos con valor ecológico. No hay constancia del impacto medioambiental, global, de conjunto, que las instalaciones comportan.
Por todo ello expuesto, el recurso debe ser estimado.”.
Comentario de la Autora:
La sentencia de autos aborda el fenómeno del fraccionamiento de proyectos energéticos para eludir la competencia estatal y la evaluación ambiental integral. El tribunal reconoce y aplica la doctrina del fraude de ley (artículo 6.4 CC), estableciendo que la división artificial de un proyecto único en varias partes menores, con el mismo promotor, ubicación colindante y compartiendo infraestructuras, constituye una maniobra para evitar la aplicación de la normativa estatal y ambiental más exigente.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 13738/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 15 de julio de 2025
