Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2026 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Luis Quesada Verea)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1054/2026- ECLI: ES: TS: 2026:1054
Palabras clave: Cambio Climático. Transición energética. Prohibición. Permisos hidrocarburos.
Resumen:
En esta ocasión, la Sentencia seleccionada resuelve el recurso contencioso-administrativo número 238/2023, interpuesto por Mercantil, contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de responsabilidad patrimonial del Estado legislador y subsidiaria indemnización a título de expropiación forzosa por los daños y perjuicios causados por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, compareciendo como parte recurrida la Administración General del Estado.
En esencia, la recurrente plantea reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador (que fue desestimada por silencio administrativo) en la medida en que, a la entrada en vigor de la citada Ley, era titular de cinco permisos de investigación de hidrocarburos que, conforme a la legislación sobre la materia, conferían el derecho a obtener, en exclusiva, la concesión de explotación de los recursos descubiertos. Sin embargo, el artículo 9 de la Ley, así como la disposición transitoria segunda, implicaban la imposibilidad de otorgar nuevas concesiones de explotación, provocando, a juicio de la recurrente, que los permisos de investigación perdieran su finalidad y sentido, y provocando una pérdida tanto del valor de mercado de los permisos de investigación como de los costes incurridos haciendo uso de ellos (F.J.1).
El Tribunal Supremo rechaza toda la argumentación de la parte actora, considerando, de un lado, los fines y objetivos de descarbonización de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, en el sentido de imponer determinados sacrificios de carácter general orientados a permitir la aludida transición energética, lo que dificulta la concurrencia de la responsabilidad patrimonial planteada; y, de otro, estima, tras el correspondiente análisis de los presupuestos de la responsabilidad del Estado legislador, que no se dan en el caso concreto (F.J. 5 y ss).
Destacamos los siguientes extractos:
“IV.- En consecuencia, con la entrada en vigor de la Ley, que lo fue el 22 de mayo de 2021, quedó eliminada la posibilidad de solicitar nuevas concesiones de explotación de hidrocarburos. Las concesiones vigentes y las que se hallaban en tramitación en ese momento quedaban sometidas a la normativa precedente, con ciertas modificaciones. De este modo se mantenían los derechos adquiridos por los concesionarios y se respetaban las expectativas de quienes habían solicitado la concesión antes de la ley.
Al contrario de lo que sostiene la recurrente, la prohibición del otorgamiento de nuevas concesiones de explotación de hidrocarburos que contiene la LCCT no tiene efectos retroactivos, puesto que no afectan a un derecho consolidado de la recurrente a obtener la concesión de explotación.
Las previsiones del artículo 9 y de la disposición transitoria segunda se proyectan hacia el futuro, dado que se refieren a actos posteriores a su vigencia como son las solicitudes de concesión formuladas más tarde de la entrada en vigor de la LCCT. Precisamente, ya hemos visto que el número 2 de la citada disposición contiene una norma transitoria destinada a respetar el régimen legal anterior a las solicitudes en estado de tramitación. A falta de esta norma transitoria, las solicitudes en trámite podrían ser rechazadas aplicando literalmente el artículo 9.
(…) Aun de no haberse promulgado la LCCTE, para adquirir el derecho a explotar los recursos por quien posee un permiso de investigación serían necesarias dos importantes condiciones adicionales: la conclusión de los trabajos de investigación con un resultado favorable a la existencia de hidrocarburos en cantidades explotables, y el otorgamiento del derecho concesional, supeditado a los requisitos que impone la Ley de Hidrocarburos y su reglamento, así como el resto de la normativa vigente, entre otras la de medio ambiente y la de ordenación del territorio.
En consecuencia, no estamos ante la privación de un derecho consolidado o incorporado al patrimonio de la recurrente, sino de la frustración de una mera expectativa, más o menos lejana o fundada….” (F.J.3).
“Asimismo, la ley establece que antes de 2050 España deberá alcanzar la neutralidad climática y el sistema eléctrico deberá estar basado exclusivamente en fuentes de generación de origen renovable (artículo 3.2.).
Las modificaciones legislativas que acoge la LCCTE, muy heterogéneas, no pueden considerarse totalmente sorpresivas o inesperadas, dada la respuesta internacional y las múltiples iniciativas normativas destinadas a frenar los efectos del cambio climático. Esta situación hacía presagiar un ajuste regulatorio con transcendencia en el sistema energético en general y en particular en los sectores económicos que operan sobre la extracción y el empleo de combustibles fósiles, por medio de desincentivar las actividades basadas en el uso de tales combustibles y fomentar las energías renovables. El Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, se refiere en su consideración 19 a esta finalidad: «Una transición socialmente aceptable y justa a una economía hipocarbónica sostenible debe exigir cambios de comportamiento en materia inversora, en lo que respecta tanto a la inversión pública como a la inversión privada».
II.- Ante la situación expuesta, consideramos que es una consecuencia que debe soportar la sociedad recurrente, como uno de los riesgos asumidos con su actividad, la prohibición de explotar en un futuro los hidrocarburos sobre los que investigaba y la consiguiente pérdida de valor económico de los permisos. A juicio de la Sala, «O&GC» no ha sufrido un sacrificio especial, singular y no justificado, sino consecuente con la necesidad de acometer las reformas legales destinadas a minorar o acabar con el empleo de combustibles fósiles, reformas que no son producto de la improvisación sino de una evolución normativa generalizada y notoria. Y, por otra parte, en el proceso de transición energética no era totalmente insólito e imprevisible para una entidad cuyo negocio es la búsqueda de hidrocarburos, que su actividad pudiera ser limitada o gravemente afectada por unas soluciones legislativas dirigidas precisamente a terminar con la utilización masiva de esos combustibles.
En definitiva, no apreciamos que la prohibición de la LCCTE vulnere los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.
(…) la recurrente no tenía ningún derecho adquirido a la explotación de los yacimientos de gas natural, sino una mera expectativa que dependía de circunstancias ajenas a su voluntad, como la propia existencia de esos yacimientos de gas natural en condiciones favorables a su comercialización.
Tampoco observamos en el artículo 9 ni en la disposición transitoria segunda de dicha ley ningún motivo de inconstitucionalidad por infracción de los artículos 1.1, 9.3, 33.3, 106 y 128 CE, por lo que no creemos conveniente plantear la cuestión ante el Tribunal Constitucional. Por igual motivo, no hay indicios de que hayan sido infringidos los derechos y libertades del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que invoca la demandante.
III.- Por las mismas razones, no procede declarar la responsabilidad del Estado con base a los demás conceptos que, de forma subsidiaria, deduce la recurrente.” (F.J.7).
Comentario de la Autora:
La selección de la Sentencia expuesta se justifica, en esta ocasión, por sí sola, dada su temática y las circunstancias económicas y políticas que se están produciendo en el nivel mundial en el momento de escribir estas líneas, con una importante tensión en torno a la producción de energía y la autosuficiencia de los Estados. En este contexto, es claro que la descarbonización de la economía constituye la alternativa a la situación de dependencia de los combustibles fósiles.
En este sentido, la Sentencia sucede en el tiempo a la STS de 2 de marzo de 2026 (ROJ 955/2026) que, en términos quizás menos explícitos, también rechaza la responsabilidad del Estado legislador, en la medida en que estamos ante un proceso imparable y, además, no pueden reconocerse derechos consolidados. En mi opinión, ambos pronunciamientos presentan un gran interés por parar una suerte de escalada en reclamaciones de responsabilidad patrimonial ante la aplicación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, que, claramente, debe comprenderse en un contexto general de lucha contra el cambio climático en el que las acciones de mitigación consistentes en el abandono del uso de combustibles fósiles son imprescindibles.
No hay duda de que la Ley no supone una ruptura total con el régimen anterior de explotación de los hidrocarburos, puesto que la transitoriedad a la que alude la Sentencia permite evitar una transición radical hacia otras formas de producción de energía. En este sentido, difícilmente puede acogerse el argumento planteado por la recurrente en cuanto a las eventuales pérdidas económicas sufridas por la aplicación directa del artículo 9. Al respecto, a mi juicio, la Sentencia lleva a cabo una exposición de lo que implica la transición energética que tienen el valor de evidenciar que estamos ante una cuestión común, de todos, y que ha de producirse, resultando fundamental previsiones como las que son objeto de análisis, en la medida en que proporcionan el marco jurídico de la lucha contra el cambio climático.
Enlace web: Sentencia STS 1054/2026 del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2026
