Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2026 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Wenceslao F. Olea Godoy)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 511/2026- ECLI: ES: TS: 2026:511
Palabras clave: Conservación. Especies amenazadas en peligro de extinción. Planificación.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación núm. 1219/2024 interpuesto por la «Federación de Ecologistas en Acción de Cataluña», contra la sentencia núm. 4166/2023, de 18 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), recaída en el procedimiento ordinario núm. 236/2021, interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante el Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalidad de Cataluña solicitando la formulación de los planes de recuperación de una serie de especies en peligro de extinción en Cataluña. Es parte recurrida la Generalidad de Cataluña.
A juicio de la Asociación recurrente, deben considerarse infringidos los artículos 56, 58 y 59 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, así como la jurisprudencia derivada. De esta manera, el interés casacional del recurso estriba en determinar si los plazos previstos en el artículo 59 de la Ley 42/2007, respecto a la elaboración y aprobación los planes de conservación y de recuperación para las especies amenazadas terrestres, son exigibles a las comunidades o esta exigencia solo opera para la Administración General del Estado y una vez que una especie se ha incluido en el Catálogo Español de Especies Amenazadas.
Para la parte recurrente, la Administración autonómica había en vulneración del ordenamiento jurídico, al omitir la obligación legal de proporcionar información ambiental referida a la existencia, estado de tramitación y contenido de los planes de conservación de diversas especies de fauna catalogadas en peligro de extinción en Cataluña (F.J.1). Por el contrario, la Sala de instancia, una vez que determinó la naturaleza reglamentaria de los citados planes, recondujo la controversia al ámbito de la omisión reglamentaria, de forma que, en aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, consideró que la normativa vigente únicamente imponía a la Administración General del Estado la aprobación de un plan nacional, una vez aprobado el correspondiente Listado Estatal de Especies Protegidas, sin que existiera una obligación paralela para las Comunidades Autónomas mientras no hayan aprobado su propio listado autonómico de tales especies (F.J.1).
Ante estas consideraciones, el Tribunal Supremo lleva a cabo, en primer lugar, un análisis sistemático del artículo 59 de la Ley citada, de acuerdo con su marco general y los principios que la informan. En este sentido, el Tribunal pone el foco, de un lado, en que la norma es una proyección de la Directiva Hábitats; y, de otro, en que exige de las Administraciones el establecimiento de herramientas con las que conocer el estado de conservación de las especies y el diseño de acciones de conservación y, en su caso recuperación.
Desde esta última perspectiva, el Tribunal considera que la planificación constituye un elemento fundamental para asegurar la protección de las especies y de sus hábitats, admitiendo que se trata de una planificación en cascada, cuyo vértice se encuentra en el Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Además, el Tribunal desgrana los presupuestos a partir de los cuales pueden reconocerse obligaciones de planificación para el Estado y las CCAA.
Sin embargo, cuando desciende al análisis del sistema de protección derivado del art. 59 de la Ley 42/2007, considera que la inclusión de una especie en el Catálogo estatal de Especies en Peligro de Extensión sólo genera obligaciones de planificación para la Administración General del Estado, mientras que tal diligencia sólo es exigible a las CCAA en una interpretación sistemática del art. 59.2 con el art. 58.3, esto es, cuando las Comunidades crean sus propios Catálogos y proceden a la inclusión de una nueva especie (F.J.2). El Tribunal, desestima, por tanto, el recurso (F.J.4), insistiendo, además, en que no hay un mandato normativo superior dirigido a la Administración catalana de aprobación de planes de conservación y mantenimiento que, a la vista de la ausencia de un Catálogo propio, debía de estar referido a las especies incluidas en el nacional, y ello sin perjuicio de que determinadas especies sean objeto de regulación por parte de la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de las competencias derivadas del art. 149.1.23ª CE.
Destacamos los siguientes extractos:
“La propia Ley declara en su Disposición Final Séptima que incorpora al ordenamiento jurídico interno la Directiva 92/43/CEE (Directiva Hábitats), que constituye un límite de mínimos que pueden ampliarse por los Estados. Sin perjuicio de dicha transposición, la norma estatal establece, conforme a su artículo 1, el régimen jurídico básico del patrimonio natural y de la biodiversidad, conceptos que el artículo 3 define como el conjunto de los elementos naturales y su variabilidad. Sobre esta base, la Ley persigue, entre otros objetivos esenciales, la conservación, mantenimiento y restauración de los hábitats de la fauna y flora silvestres (art. 2). El artículo 4subraya que el patrimonio natural y la biodiversidad «desempeñan una función social relevante», estrechamente vinculada al desarrollo, la salud y el bienestar de las personas, así como a la propia evolución social y económica. En coherencia con ello, el artículo 5 impone a todos los poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias, el deber de velar por la conservación y la utilización racional del patrimonio natural en el conjunto del territorio nacional. A tal fin, el legislador exige que las Administraciones se doten de las herramientas necesarias para conocer el estado de conservación de las especies, diseñar medidas para minimizar riesgos y garantizar su persistencia, integrando tales instrumentos en las políticas sectoriales mediante la fijación de objetivos y previsiones orientados a la protección, conservación y mantenimiento de los recursos naturales (F.J.2)”.
“La protección de la biodiversidad ocupa un lugar central en la Ley 42/2007. El artículo 54 establece que la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, adoptarán las medidas necesarias para garantizar la conservación de la biodiversidad silvestre, prestando preferencia a la preservación de sus hábitats y estableciendo regímenes específicos de protección para aquellas especies cuya situación lo requiera, mediante su inclusión en alguna de las categorías previstas en los artículos 56 y 58.
Debe subrayarse que el precepto, conforme a la sistemática de la Ley, centra su atención en la biodiversidad, noción que -aunque comprensiva de la variabilidad biológica- se concreta, en el marco del Título III, en la protección de especies, siempre en su inseparable relación con los hábitats naturales en los que se desarrollan. Sobre esta base, el artículo 54 impone a las Administraciones la obligación de diseñar y desarrollar políticas públicas orientadas a garantizar la conservación de las especies y los hábitats, lo que incluye el establecimiento de regímenes específicos de protección para aquellas especies en situación de riesgo (F.J.2)”.
“(….) Partiendo de esta premisa, este Tribunal no puede acoger las alegaciones formuladas por la Asociación recurrente respecto de la actuación administrativa impugnada. En efecto, si bien el apartado segundo del artículo 59 dispone que «las Comunidades Autónomas elaborarán y aprobarán los planes de conservación y recuperación para las especies amenazadas terrestres», dicha previsión debe interpretarse sistemáticamente en conexión con el artículo 58.3, que faculta a las Comunidades Autónomas para aprobar sus propios catálogos autonómicos de especies amenazadas, incluyendo en ellos especies del Catálogo estatal u otras específicas de su territorio. Solo cuando las Comunidades Autónomas ejercen esa potestad y aprueban un Catálogo autonómico, surge para ellas la obligación correlativa de elaborar los planes de conservación o recuperación para las especies vulnerables o en peligro de extinción incluidas en dichos instrumentos autonómicos.
Una interpretación distinta conduciría a resultados disfuncionales, contrarios a la finalidad del sistema, pues implicaría que la inclusión de una especie en el Catálogo estatal desencadenara simultáneamente planes estatales de conservación o recuperación; y planes autonómicos paralelos de idéntico objeto, aun sin existir Catálogo autonómico, con evidente riesgo de duplicidad, contradicción o colisión competencial.
La propia lógica de los instrumentos previstos por la Ley evidencia que los planes estatales se conectan con el Catálogo estatal, y los planes autonómicos con los catálogos autonómicos, respetando así la estructura normativa y competencial del sistema (F.J.2 in fine)”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia comentada ha de considerarse, en mi opinión, como un pronunciamiento de referencia desde un doble punto de vista, a saber:
De un lado, por la claridad con la que se expone la relación ordinamental bases-desarrollo en lo que toca a la protección de la biodiversidad, asegurando una ordenación racional de este sector. Resulta del todo punto interesante la correlación que establece entre los Catálogos de especies en peligro de extinción y las obligaciones de planificación, y la conveniencia de articular un sistema ampliable a partir de los mínimos básicos e indisponibles fijados por el Estado. El objetivo de asegurar la biodiversidad se sitúa, así, en el primer plano que ha de corresponderle.
De otro, por la forma en que se deja sentado el sistema de conservación de la biodiversidad y los correspondientes hábitats, precisándose una acción de integración de ambos elementos para una eficaz garantía de protección. No es posible articular un modelo de protección fragmentado, y, en este sentido la Sentencia muestra un grado de consolidación importante del modelo de protección derivado de la Ley 42/2007.
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