Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2026 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: José Luis Quesada Varea)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 1592/2026- ECLI: ES: TS: 2026:1592
Palabras clave: Trasvases. Demarcaciones hidrográficas. Caudal ecológico. Cambio climático.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso contencioso-administrativo número 1004/2023 interpuesto por «Coda-Ecologistas en Acción» y «Greenpeace España», contra el Real Decreto 689/2023, de 18 de julio, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras. Son parte recurrida la Administración General del Estado, y la Junta de Andalucía.
La parte recurrente fundamenta el recurso en tres motivos de nulidad del Plan que afectan a varios extremos del mismo, a saber: en primer lugar, se la ausencia de cobertura legal de la transferencia de agua de la Demarcación hidrológica del Guadiana a la Demarcación de los ríos Tinto, Odiel y Piedras, en el entendido de que cualquier trasvase de recursos entre Demarcaciones Hidrográficas precisa la aprobación de Ley previa aprobada en las Cortes Generales (45.1.d) del texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por el Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio, TRLA). En segundo lugar, se cuestiona la validez y suficiencia del régimen de caudales ecológicos establecido en el Plan, en el sentido de que no se han previsto para todas y cada una de las masas de agua identificadas. Y, por último, se aduce la infracción del principio de gestión sostenible del agua a causa del incremento de las reservas para duplicar el consumo de regadío en el contexto actual de lucha contra el cambio climático (F.J.1 en relación con F.J.3).
Las partes demandadas cuestionan, además, la legitimación de las Asociaciones recurrentes, en el entendido de que la cuestión sobre la exigencia previa de Ley afecta a la delimitación de competencias entre Estado y CC.AA. Sin embargo, el Tribunal considera que se dan los presupuestos para reconocer de forma clara la legitimación de estas Asociaciones, poniendo el foco en que la transferencia de recursos hídricos es, a la postre, una cuestión de contenido ambiental, en tanto que ligado a una pluralidad de aspectos relacionados con la calidad y utilización racional de los recursos hídricos (F.J.4).
No obstante lo anterior, el Tribunal Supremo desestima el recurso. En lo que respecta a la falta de cobertura legal para autorizar el trasvase entre la Demarcación hidrológica del Guadiana a la Demarcación de los ríos Tinto, Odiel y Piedras, el Tribunal reconoce, en primer término, que es una exigencia clara del régimen legal aplicable (Art. 43 TRLA), si bien admite que debe tenerse en cuenta cuál ha sido la dinámica en la gestión de las cuencas hidrográficas involucradas. De esta forma, remontándose al Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes hidrológicos y posterior evolución de la reglamentación aplicable a los aportes de estos ríos, considera que es sobrevenido el hecho de haber sustraído del antiguo ámbito de planificación Guadiana II lo que hoy configura la demarcación del Tinto, Odiel y Piedras, sin que pueda obviarse que “la constitución del sistema unitario de gestión «Chanza-Piedras», (que) comprende la transmisión de recursos entre cuencas, dispuso en su origen de la oportuna cobertura legal” (F. J.5).
Los otros dos motivos se desestiman, en esencia, por falta de informe aportado por las recurrentes con el que poder desmontar las consideraciones hechas por el Plan en cuanto a la determinación de los caudales ecológicos y el aprovechamiento admitido para regadío, sin atender a las exigencias derivadas de las medidas de lucha contra el cambio climático previstas en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética (Fs.Js. 7 y 9, respectivamente).
Destacamos los siguientes extractos:
“No puede estimarse la causa de inadmisión parcial del recurso que, como hemos dicho, se sustenta en la falta de legitimación de las asociaciones recurrentes para impugnar la transferencia de agua de una a otra demarcación hidrográfica.
I.- La gestión del agua ostenta un evidente interés medioambiental al tratarse de un recurso natural básico y, por tanto, acreedor de la protección del artículo 45 CE. La importancia ambiental del uso y gestión del agua se manifiesta en muchos preceptos del TRLA,…; así como en la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional; la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental,…. la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental…
El Convenio de Aarhus, la Ley 27/2006, de 18 de julio, ….y la Directiva2003/4/CE que esta Ley incorpora, enuncian entre las materias sujetas a sus disposiciones la que versa sobre el estado del agua.
II.- La transferencia de recursos hídricos afecta no solo al ciclo hidrológico -cuyo respeto es otro de los principios rectores de la legislación de aguas según el artículo 14.2º TRLA-, sino también a la calidad del recurso, a los ecosistemas de las cuencas afectadas y a los espacios que soportan las considerables infraestructuras necesarias (presas, acueductos, túneles, estaciones de bombeo). …La legitimación de una asociación ecologista para recurrir un trasvase fue admitida por esta Sala en la STS 1546/2024, de 2 de octubre (rec.497/2023), dado que se desprende con claridad del Convenio de Aarhus y de la Directiva europea y la ley nacional dictadas a su amparo, así como del propio artículo 19 LJCA” (F.J4).
“Por lo tanto, las transferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales comprendidos en distintos Planes Hidrológicos de cuenca, o demarcaciones hidrográficas, han de formar parte del contenido del Plan Hidrológico Nacional, el cual, por imposición de la legislación en materia de aguas, ha de ser aprobado por ley. Toda transferencia de caudales que se acuerde en tales circunstancias y que no esté expresamente previstas en el Plan Hidrológico Nacional, debe ser objeto de una norma de igual rango.
En consecuencia, la reserva de ley para las transferencias entre demarcaciones hidrográficas no es un mero requisito formal, sino una auténtica exigencia de nuestro ordenamiento jurídico que se fundamenta en la relevancia de medidas de este género, y no solo ambientales, sino también sociales y económicas. Nótese que uno de los principios rectores de la gestión en materia de aguas reside en el «respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica» (artículo 14 TRLA).
(….) En el presente caso, el Plan da por hecho que gran parte de los recursos de agua con que cuenta la demarcación del Tinto, Odiel y Piedras provienen de la demarcación del Guadiana, lo que es propio de una situación que, de emprenderse en la actualidad, exigiría una norma de transferencia. Ahora bien, el traspaso de aguas entre ambas cuencas tiene una larga trayectoria que no debemos omitir para pronunciarnos sobre su cobertura legal ….” (F.J.5).
“ (…) Hemos resaltado en numeras sentencias que la fijación de los caudales ecológicos, pese a disponer de una normativa que evoluciona hacia una mayor concreción, posee unos elementos de eminente naturaleza técnica, función dotada, como tal, de los condicionantes de las potestades administrativas discrecionales….Una de estas limitaciones estriba en la necesidad de que el recurrente desvirtúe el juicio técnico en que se basa el acto o reglamento recurrido, lo que exige una prueba de la misma índole técnica que ponga de manifiesto el error, arbitrariedad o improcedencia del criterio de los técnicos de la Administración” (F.J.7).
“(…)Tanto las previsiones sobre las demandas de agua como los recursos disponibles en el periodo planificado se fundamentan en estudios que solo pueden desvirtuarse válidamente a través de una prueba de carácter técnico. Para valorar la corrección de los argumentos de las recurrentes esta Sala únicamente cuenta con el contenido del Plan y el informe en que se fundan los demandados. En presencia de estos elementos probatorios es difícil compartir las apreciaciones de la parte actora sobre la indisponibilidad de recursos hídricos y la relegación del consumo humano frente al regadío” (F.J.9).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada es un ejemplo claro de la complejidad de la efectiva protección de los recursos hídricos a través de los respectivos Planes Hidrológicos y su implementación real. Desde esta perspectiva, son especialmente llamativas las razones del Tribunal para no estimar el recurso en lo relativo a la falta de cobertura legal del trasvase entre las Demarcaciones Hidrográficas consideradas, por más que haya toda una línea de ordenación del recurso con la que justificar la fórmula de gestión concreta de estas demarcaciones.
Junto a ello, es obvio que la discrecionalidad técnica constituye un límite para la verificación por parte de los Tribunales de los elementos claves de la protección del agua como elemento natural tanto desde la perspectiva ambiental en el sentido más estricto, como desde la derivada de su aprovechamiento. La solución del Tribunal no deja de generar una cierta sensación agridulce respecto de la tutela del bien que nos ocupa.
Por último, debe señalarse la importancia del momento en que se plantean las estrategias de protección de un recurso imprescindible como el agua, puesto que tras más de 25 años de vigencia del modelo de la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE), ésta ha sido objeto de modificación parcial por la Directiva (UE) 2026/805 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2026, por la que se modifica la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, la Directiva 2006/118/CE relativa a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro y la Directiva 2008/105/CE relativa a las normas de calidad ambiental en el ámbito de la política de aguas, que impone a los Estados Miembros un plazo máximo de transposición que concluirá el 21 de diciembre de 2027.
Enlace web: Sentencia STS 1592/2026 del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2026
