Sentencia del Tribunal de Justicia, de 12 de junio de 2025 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 92/43 (arts. 1, letra i; 2.3; y 14.1)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Quinta, asunto C‑629/23, ECLI:EU:C:2025:429
Palabras clave: Especies de interés comunitario. Protección rigurosa. Excepciones. Canis lupis (lobo). Estado de conservación favorable. UICN. Especie vulnerable. Exigencias económicas.
Resumen:
El Tribunal Supremo de Estonia suspendió el proceso iniciado por una asociación ambiental contra la legalidad del Plan cinegético 2012/2021, que permitía cazar especímenes de lobo basándose en el estado de conservación favorable de dicha especie y planteó cuestión prejudicial al TJUE, sobre la interpretación del Derecho de la Unión aplicable al caso, esto es, la Directiva 92/43 (art. arts. 1 y 14).
La citada asociación alegaba que la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) había clasificado la población estonia de lobos en la categoría “vulnerable” de su “lista roja”, lo que cuestionaba el supuesto estado de conservación favorable de dicha especie.
El Tribunal remitente quería saber, en síntesis, lo siguiente:
1º) Si la inclusión de una especie en la categoría “vulnerable” de la lista roja de la UICN impide considerar su estado favorable en dicho Estado a efectos de la Directiva de hábitats (art. 1, letra i).
2º) Si la adopción, por un Estado miembro, de medidas de gestión de una especie con-forme al art. 14.1 implica la obligación de garantizar su estado de conservación favorable en su territorio o si puede tener en cuenta toda la población cuya área de distribución natural transciende de su territorio.
3º) Si la evaluación del estado de conservación de una especie puede considerar exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales.
La Sentencia, tras recordar que el lobo está considerado “especie de interés comunitario” y sometido a una protección rigurosa en la Unión Europea, salvo en Estonia, comienza repasando la doctrina consolidada del TJUE sobre las reglas de protección aplicables a las especies de interés comunitario y sus excepciones conforme al art. 1, letra i, de la Directiva 92/43, esto es, el amplio margen de apreciación que tienen los Estados; la aplicación de los “mejores conocimientos científicos”; la consecución de un estado de conservación favorable como límite; o la aplicación del principio de cautela.
El análisis, abordado a continuación, del alcance de la clasificación de una especie como “vulnerable” en la lista roja de la UICN concluye rechazando que la misma impida considerar. su estado “favorable” a efectos de la Directiva 92/43, debido a que esta norma no se remite a la misma y que sus métodos de evaluación son diferentes.
La Sentencia establece, además, que la evaluación del estado de conservación favorable de la especie debe llevarse a cabo, necesariamente, a nivel local y nacional pero el Estado puede considerar, para adoptar las medidas de gestión, los intercambios con poblaciones de otros Estados miembros o países terceros vecinos. En este sentido, no obstante, el Estado deberá tener en cuenta los cambios previsibles y probables sobre dichos intercambios, el nivel de protección jurídica garantizado por esos otros Estados y el grado de cooperación.
El Tribunal de Justicia termina confirmando la posibilidad de considerar exigencias económicas, sociales y culturales así como las particularidades regionales y locales si bien únicamente en la medida en que cumplan los tres requisitos acumulativos previstos en el art. 1, letra i, párrafo segundo de la Directiva.
Destacamos los siguientes extractos:
37. Del propio tenor de esta disposición se desprende que los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación para determinar la necesidad de adoptar medidas con arreglo a dicha disposición que limiten la explotación de las especies incluidas en el anexo V de la Directiva sobre los hábitats (sentencia de 29 de julio de 2024, ASCEL, C‑436/22, EU:C:2024:656, apartado 53).
38. No obstante, ese margen de apreciación está limitado por la obligación de velar por que la recogida de los especímenes de una especie en la naturaleza y la explotación de dichos especímenes sean compatibles con el mantenimiento de esa especie en un estado de conservación favorable (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, ASCEL, C‑436/22, EU:C:2024:656, apartado 55).
44. No obstante, el tribunal remitente señala, en particular, que, en el plan de acción posterior, elaborado para el período 2022‑2031, la población estonia del lobo se clasifica en la categoría «vulnerable» de la lista roja de la UICN, es decir, que tal población «se está enfrentando a un riesgo de extinción alto en estado de vida silvestre», según la definición que figura en las Directrices de Uso de las Categorías y Criterios de la Lista Roja de la UICN.
45. Se ha de recordar al respecto, por una parte, que el concepto de «estado de conservación de una especie» se define en el artículo 1, letra i), párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats, como el conjunto de influencias que actúen sobre la especie y puedan afectar a largo plazo a la distribución e importancia de sus poblaciones en el territorio a que se refiere el artículo 2 de esa Directiva.
46. Por otra parte, procede señalar que, de conformidad con el artículo 1, letra i), párrafo segundo, de la citada Directiva, el estado de conservación de una especie se considerará favorable siempre que concurran tres requisitos acumulativos. Primero, los datos sobre la dinámica de las poblaciones de la especie en cuestión deben indicar que la misma sigue y puede seguir constituyendo a largo plazo un elemento vital de los hábitats naturales a los que pertenezca. Segundo, es preciso que el área de distribución natural de esa especie no se esté reduciendo ni amenace con reducirse en un futuro previsible. Tercero, es necesario que exista y probablemente siga existiendo un hábitat de extensión suficiente para mantener sus poblaciones a largo plazo (sentencia de 29 de julio de 2024, ASCEL, C‑436/22, EU:C:2024:656, apartado 60 y jurisprudencia citada).
48. Lo mismo sucede necesariamente en la aplicación del artículo 14 de la Directiva sobre los hábitats. En efecto, como ha señalado la Abogada General en los puntos 39 y 40 de sus conclusiones, si el estado de conservación de una especie no es favorable en un Esta-do miembro en cuyo territorio se extiende, al menos potencialmente, su área de distribución natural, no podrá cumplir allí su función ecológica, o al menos no podrá cumplirla plenamente, aunque la población de la especie de que se trate presente en ese Estado miembro forme parte de una población cuyo estado de conservación sea favorable.
51. Por ello, como ha subrayado, en esencia, la Abogada General en el punto 86 de sus conclusiones, si bien los datos, los criterios y las apreciaciones que han dado lugar a la clasificación de una especie en la lista roja de la UICN pueden formar parte de los datos científicos que el Estado miembro de que se trate debe tomar en consideración en su propia evaluación [véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de junio de 2007, Comisión/Finlandia, C‑342/05, EU:C:2007:341, apartados 26 y 27; de 23 de abril de 2020, Comisión/Finlandia (Caza primaveral del pato de flojel macho), C‑217/19, EU:C:2020:291, apartados 77 a 88, y de 29 de julio de 2024, ASCEL, C‑436/22, EU:C:2024:656, apartados 65 y 78], la clasificación de una especie en la lista roja de la UICN, y más concretamente en la categoría «vulnerable» a nivel nacional, no excluye, como tal, que el estado de conservación de dicha especie se considere favorable en el territorio del Estado miembro de que se trate si concurren los requisitos acumulativos previstos en el artículo 1, letra i), párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats.
52. Por lo que respecta, en segundo lugar, a tales requisitos, procede señalar que, para determinar si el estado de conservación de una especie es favorable en el territorio de un Estado miembro, pueden ser pertinentes ciertos datos relativos a las poblaciones de esa especie en otros Estados miembros, o incluso en países terceros. Así sucede, en particular, en el caso de especies animales protegidas que, como el lobo, ocupan territorios ex-tensos y cuya «área de distribución natural», que constituye uno de los criterios que deben tomarse en consideración para determinar si el estado de conservación de una especie es favorable, es, por tanto, más amplia que el espacio geográfico que presenta los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, ASCEL, C‑436/22, EU:C:2024:656, apartado 61 y jurisprudencia citada).
53. En efecto, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en los puntos 48 a 52 de sus conclusiones, en particular en el caso de una especie animal como el lobo, las poblaciones de esa especie igualmente presentes en los Estados miembros o países terceros vecinos del que contempla la adopción de medidas de gestión con arreglo al artículo 14, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats serán pertinentes para que este último Esta-do miembro compruebe el carácter favorable o no del estado de conservación de la población de esa especie presente en su territorio, siempre que haya intercambios entre di-chas poblaciones, ya que tales intercambios pueden constituir una influencia que actúe sobre la especie y pueda afectar a largo plazo a la distribución e importancia de esta población en el mencionado territorio, en el sentido del artículo 1, letra i), párrafo primero, de dicha Directiva.
54. De hecho, esos intercambios pueden, en particular, compensar por inmigración las pérdidas de especímenes de una especie o, en cambio, atenuar por emigración un crecimiento excesivo de la población de esa especie en el Estado miembro de que se trate. Por otro lado, tales intercambios pueden reforzar la variabilidad genética de dicha población.
55. Además, como también ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 53 de sus conclusiones, los intercambios entre las poblaciones de los Estados miembros o países terceros que forman parte de una misma población —en este caso la población báltica del lobo, o incluso de la población euroasiática de esta especie animal— pueden llegar a ser un requisito indispensable para su conservación, en particular por lo que res-pecta a las poblaciones presentes en los Estados miembros cuya superficie es relativa-mente reducida, de modo que el hábitat natural que puede encontrar en él la especie sea demasiado pequeño para garantizar la supervivencia de una población. En este caso, la especie en cuestión solo podrá garantizar su supervivencia en ese Estado miembro si su población, que no sería viable si permaneciera aislada, mantiene intercambios de manera continua con poblaciones de la misma especie presentes en los Estados miembros o terceros países vecinos. La consideración de tales intercambios permitirá demostrar entonces que, respecto de esa población, concurren los tres requisitos acumulativos de un estado de conservación favorable, previstos en el artículo 1, letra i), párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats.
56. Dicho esto, procede hacer hincapié en que, como se desprende del tenor de esta disposición, recordado en el apartado 46 de la presente sentencia, para que el estado de conservación de una especie se considere favorable no basta con que los datos sobre la dinámica de las poblaciones de la especie en cuestión indiquen que esa especie sigue constituyendo un elemento vital de los hábitats naturales a los que pertenece, que el área de distribución natural de esa especie no se reduce y que existe un hábitat de extensión suficiente para que sus poblaciones se mantengan a largo plazo. Es necesario además, prime-ro, que los datos sobre la dinámica de las poblaciones de la especie en cuestión indiquen que puede seguir constituyendo a largo plazo un elemento vital de los hábitats naturales a los que pertenezca, segundo, que el área de distribución natural de esa especie no amena-ce con reducirse en un futuro previsible y, tercero, que probablemente siga existiendo un hábitat de extensión suficiente para que sus poblaciones se mantengan a largo plazo.
57. Por consiguiente, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 59 de sus conclusiones, en el supuesto de una situación actual satisfactoria, a la luz de estos criterios, hay que asegurarse también de la continuidad de la situación actual para que se pueda declarar el carácter favorable del estado de conservación de una especie.
58. A este respecto, se debe tener en cuenta, en primer término, cualquier cambio previsible que pueda afectar a los intercambios entre la población presente en el Estado miembro de que se trate y las demás poblaciones que forman parte de la misma población.
59. La construcción en curso de vallas fronterizas entre, por un lado, la República de Estonia, la República de Letonia y la República de Lituania y, por otro lado, la República de Bielorrusia y la Federación de Rusia, mencionada por el tribunal remitente, constituye un cambio de este tipo. En efecto, esas vallas pueden afectar a los intercambios entre, por una parte, las poblaciones de la especie de que se trata presentes en los citados Estados miembros y, por otra parte, las poblaciones de esa especie presentes en Bielorrusia y Rusia.
60. En segundo término, es preciso tener en cuenta el nivel de protección jurídica del que goza la especie de que se trata en los Estados miembros y países terceros vecinos.
61. La continuidad de los intercambios constatados entre la población de la especie de que se trata presente en un Estado miembro y las poblaciones de esa especie que se encuentran en otros Estados miembros puede, en principio, presumirse, toda vez que estos últimos Estados miembros están sometidos, al igual que el primero, a las exigencias de la Directiva sobre los hábitats.
62. En cambio, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en los puntos 63 y 64 de sus conclusiones, si en un tercer país no existe una protección comparable a la garantizada por la Directiva sobre los hábitats o, al menos, por el Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural de Europa, suscrito el 19 de septiembre de 1979 en Berna (DO 1982, L 38, p. 3; EE 15/03, p. 86), no existe ninguna garantía jurídica de que en el futuro no se deterioren las poblaciones presentes en ese país tercero y, por tanto, los intercambios con la población del Estado miembro de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2024, WWF Österreich y otros, C‑601/22, EU:C:2024:595, apartados 62 y 63 y jurisprudencia citada).
65. Corresponde al tribunal remitente determinar si, habida cuenta de los elementos mencionados en los apartados 45 a 64 de la presente sentencia, el estado de conservación del lobo en Estonia podía considerarse favorable en el momento de la adopción del Plan de Acción para el período 2012‑2021 y, en su caso, si las medidas de gestión decididas en el decreto impugnado en el litigio principal, mencionado en el apartado 21 de la presente sentencia, eran compatibles con el mantenimiento del lobo en ese estado.
68. Como ha indicado la Abogada General en los puntos 73 a 79 de sus conclusiones, las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales que caracterizan la situación de un Estado miembro, pueden ser pertinentes para determinar el carácter favorable o no del estado de conservación de una especie presente en su territorio, en el sentido del artículo 1, letra i), de la Directiva sobre los hábitats. En efecto, tales exigencias y particularidades pueden formar parte de las influencias que actúen sobre la especie y puedan afectar a largo plazo a la distribución e importancia de sus poblaciones en el territorio a que se refiere el artículo 2, apartado 1, de la citada Directiva.
69. Sin embargo, como también ha subrayado, en esencia, la Abogada General en los puntos 80 a 82 de sus conclusiones, cuando no concurren los tres requisitos acumulativos exigidos por el artículo 1, letra i), párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats, el estado de conservación de la especie de que se trate no podrá ser considerado, en ningún caso, favorable. En efecto, si se permitiera a los Estados miembros concluir que, aunque no concurran tales requisitos, el estado de conservación de la especie en cuestión se debe considerar favorable por razón de las exigencias o particularidades a las que remite el artículo 2, apartado 3, de dicha Directiva, se pondría entonces en riesgo la consecución del objetivo de conservación de la especie contemplado en el apartado 2 del citado artículo 2 (véanse, por analogía, las sentencias de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Ship-ping, C‑371/98, EU:C:2000:600, apartado 23, y de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, EU:C:2010:10, apartado 31).
70. Por el mismo motivo, las exigencias económicas, sociales y culturales, así como las particularidades regionales y locales mencionadas en el artículo 2, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, el cual, por lo demás, no constituye una excepción autónoma al régimen general de protección establecido por la citada Directiva (sentencia de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, EU:C:2010:10, apartado 32), no pueden ser alegadas para excluir la obligación de velar por que la recogida de los especímenes de una especie en la naturaleza y la explotación de dichos especímenes sean compatibles con el mantenimiento de esa especie en un estado de conservación favorable, obligación que, como se ha señalado en el apartado 38 de la presente sentencia, limita el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros en virtud del artículo 14 de la citada Directiva. En principio, los Estados miembros únicamente están autorizados a tener en cuenta tales exigencias y particularidades dentro los límites de ese margen de apreciación.
71. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 1, letra i), de la Directiva sobre los hábitats, en relación con su artículo 2, apartado 3, debe interpretarse en el sentido de que, en la evaluación del estado de conservación de una especie animal con vistas a la adopción, con arreglo al artículo 14 de dicha Directiva, de medidas de gestión, pueden tenerse en cuenta exigencias económicas, sociales y culturales, así como particularidades regionales y locales, en el sentido de dicho artículo 2, apartado 3, cuando esas exigencias y particularidades sean influencias que actúen sobre la especie y puedan afectar a largo plazo a la distribución e importancia de sus poblaciones en el territorio a que se refiere el artículo 2, apartado 1, de esa Directiva. No obstante, el estado de conservación de dicha especie no puede considerarse favorable por razón de tales exigencias y particularidades, si no concurren los tres requisitos acumulativos que figuran en el párrafo segundo del citado artículo 1, letra i).
Comentario de la Autora:
La Sentencia contiene aportaciones relevantes sobre el concepto de “estado de conservación de una especie” previsto en la Directiva 93/42 y su consideración como favorable. Destaca la consagración del alcance limitado, a efectos de la interpretación de la citada Directiva, de la clasificación de una especie como vulnerable en la lista roja de la UICN pues sus valoraciones deben considerarse “mejores conocimientos científicos” en la materia pero dicha clasificación no implica necesariamente que deba concluirse que el estado sea desfavorable.
Son relevantes también las consideraciones sobre el alcance territorial de la evaluación del estado de conservación de las especies que deben realizar los Estados y sobre los intercambios de poblaciones con otros Estados miembros y con países terceros.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 12 de junio de 2025, asunto C‑629/23
