Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 28 de febrero de 2013 (Ponente: Encarnación Roca Trías)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 73, de 26 de marzo de 2013
Temas Clave: Montes y aprovechamientos forestales, Conflicto de competencias; Estado y Generalitat de Cataluña; Pérdida sobrevenida del objeto del recurso y persistencia de controversia
Resumen:
En el supuesto que nos ocupa, el Pleno del Tribunal analiza el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña contra los artículos 7.1 a); 7.2 c), g) y h); 7.3 b); 18.4 en su inciso: «a excepción de los declarados como de interés general por el Estado»; 21.2, 4 y 7; 32; 36.5 en la medida en que exige que el informe sea favorable; 37 en cuanto a la regulación del silencio y de la motivación que efectúan sus apartados a) y b); 42; 46.1 y 2; 47.1 y 3; 49.2, último inciso; 56.1; 63; disposición adicional primera; disposición transitoria tercera, y disposiciones finales segunda y tercera, todos ellos de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes.
Debido al tiempo transcurrido desde la interposición del recurso en febrero de 2004, a la Sala no le queda otro remedio que plantearse con carácter previo la pérdida del objeto del proceso en relación a algunos de los preceptos impugnados, debido a las derogaciones o modificaciones introducidas por la Ley 10/2006, de 28 de abril, que a su vez modifica la norma forestal básica. En lo que se refiere a los arts. 7.1 a) 7.2 h) y 21.2 de la Ley de Montes cuya derogación por la Ley 10/2006, de 28 de abril, supuso una supresión o una modificación, a menos, de las competencias atribuidas al Estado en orden a la gestión de los montes de su propiedad o a la realización de actuaciones de restauración forestal; el recurso ha perdido su objeto. En relación a los artículos 7.2g) y 3 y la DF3ª, la Sala entiende que al haberse modificado el alcance de la competencia del Estado en relación a la elaboración y aprobación de las Instrucciones Básicas de ordenación y aprovechamiento de los montes, cuyo ámbito normativo corresponde ahora a las CCAA, también el recurso ha perdido su objeto.
Igual resultado debe predicarse en relación con el artículo 7.3b), que atribuía al Estado una competencia genérica de coordinación para el establecimiento y mantenimiento de las redes europeas de parcelas de seguimiento; sustituida por la colaboración en el diseño de las redes, y la recopilación y comunicación a los órganos comunitarios de los datos obtenidos por las CCAA en su ámbito territorial. Y la misma pérdida del objeto del recurso recae sobre los artículos 18.4 (monte catalogado afectado por un expediente del que pudiera derivarse otra declaración de demanialidad distinta), 21 (publicación y notificación de la resolución definitiva del deslinde en montes de titularidad pública), 37 b), 49.2, 63, DT3ª, 7.2c), 46.1 y 47.3.
Antes de abordar el enjuiciamiento de los preceptos sobre los que persiste la controversia, la Sala efectúa dos precisiones relativas a la modificación que se ha producido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 por la LO 6/2006, de 19 de julio y, al alcance de la competencia que ostenta el Estado para la regulación de los montes ex art. 149.1.23 CE.
-En relación con el art. 56.1, la recurrente entiende que este precepto no tiene cabida en el título estatal de investigación ni tampoco en el del art. 149.1.23, pues atribuye al Estado competencias ejecutivas de establecimiento y mantenimiento de parcelas que componen la red y que corresponderían a las CCAA. Ningún reproche de inconstitucionalidad efectúa la Sala al tratarse de una previsión dirigida a procurar la colaboración y cooperación interadministrativa, lo que forma parte de la legislación básica en la materia.
-DA 1ª relativa a los consorcios y convenios de repoblación amparados en las leyes que la Ley de Montes deroga y que al mismo tiempo permite a las CCAA sustituir esos convenios por otras figuras contractuales en determinadas condiciones. La Sala entiende que el apartado segundo de esta Disposición es constitucional porque responde a la finalidad de “establecer un tratamiento común de los derechos y deberes ya nacidos, tanto de los particulares como de la Administración, o mejor dicho, del interés público que ésta persigue”, sin que “se haya eliminado el margen de desarrollo normativo de las CCAA que podrán optar por sustituir o no los convenios antes de su extinción y establecer cualesquiera otras circunstancias”.
-Tampoco resulta contrario a la CE el art. 36.5 en lo referente a la necesidad de informe favorable de los órganos de gestión de los dominios públicos cuando los aprovechamientos forestales se realicen en montes que afecten a los dominios públicos hidráulico, marítimo-terrestre, de carreteras o ferroviario. En este caso, no se impide que la Administración autonómica autorice estos aprovechamientos, sino que se trata de técnicas de coordinación cuando sobre un mismo espacio físico concurren varias competencias, entre las que se encuentra la del informe favorable, mediante el cual “el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas las diferentes administraciones se articula en un único procedimiento en el que el órgano que formalmente tiene atribuida la competencia se encuentra vinculado por el informe de otras Administraciones”.
-Se declara también la constitucionalidad del artículo 21 que regula el deslinde los montes de titularidad pública, basándose en las competencias que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado, título que no exige dar un tratamiento uniforme a todos los bienes públicos. Al mismo tiempo, la Sala considera que las determinaciones del art. 21 no agotan el margen de desarrollo normativo de las CCAA, pues de acuerdo con su contenido “corresponde a las CCAA determinar el procedimiento al que debe ajustarse el deslinde de los montes catalogados con independencia de quien sea su titular, así como de los montes de su titularidad”.
-Artículo 37 a), en lo referente a los aprovechamientos forestales en montes ordenados, en los que bastará la notificación previa, si bien la denegación o condicionamiento del mismo debe realizarse por resolución motivada en el plazo que establezca la CA, transcurrido el cual se entenderá aceptado. La Sala entiende que este precepto no vulnera el orden de distribución de competencias. En primer lugar, porque los actos desfavorables o limitativos deben ser motivados, en todo caso, por lo que la CA carecería de margen de acción para regular en sentido diferente. Asimismo, el precepto impugnado no regula el silencio positivo y “tampoco vulnera el orden de distribución de competencias al prever una comunicación previa con veto”, “esto es, con un plazo limitado para que la administración pueda llevar a cabo su actividad de control o comprobación de que lo notificado responde a la legalidad”.
-El artículo 46.2 contempla la existencia de un mando unificado y de un director técnico para la extinción de cada incendio. Por su parte, el artículo 47.1 regula las facultades que asistían al director técnico, al director o responsable técnico de las tareas de extinción tras la reforma operada por la Ley 10/2006, al que se atribuye la condición de agente de la autoridad. La recurrente alega que dicha regulación no forma parte de la competencia que corresponde al Estado ex art. 149.1.23 CE, al tiempo de ignorarse la competencia de la CA en materia de protección civil. La Sala declara la constitucionalidad de ambos preceptos al analizar si la regulación controvertida se encuentra justificada o no, bien por tratarse de normativa básica en la materia, bien por concurrir en ésta “superiores exigencias de interés nacional”, bien por ambas cosas. La previsión de que exista un mando único y un director técnico con formación específica, no excede de lo básico, “pues pertenece a esa regulación común mínima que el Estado considera necesaria al servir a la finalidad de garantizar una mínima eficiencia y seguridad en la labor de extinción de incendios. Ello no agota el ámbito organizativo de que gozan las CCAA que podrán, dentro de los límites, desarrollar la organización de esta función ejecutiva”. Lo mismo pasa con la regulación de las facultades del director técnico de la operación de extinción. Y, enfocada la cuestión desde la perspectiva de la protección civil, “no resulta difícil encontrar una exigencia superior de interés nacional que reclama la imposición de un marco único y de un director técnico con la necesaria preparación para la extinción de incendios de cierta entidad en un país como el nuestro”
Hemos dejado para el final el único supuesto que se ha declarado inconstitucional y que no es otro que el contenido de la Disposición final 2ª en los términos establecidos en el Fundamento Jurídico 7 de la sentencia y en el marco del Capítulo I, dedicado a la investigación forestal, del Título V “Investigación, formación, extensión y divulgación”. En tal Sentido, la Sala entiende que “(…) el título competencial del artículo 149.1.15 CE, es susceptible de ser utilizado respecto de cualquier género de materias con independencia de cuál sea el titular de la competencia para su ordenación. Pero también hemos señalado que este título competencial, para que sea de aplicación debe resultar patente que la actividad principal o predominante debe ser la investigadora (STC 242/1999, de 21 de diciembre FJ 14). Debe tenerse en cuenta que la finalidad de las citadas redes y parcelas de seguimiento es la de recopilar una información fiable sobre el estado de los montes, información que puede estar o no relacionada con una determinada actividad investigadora.
Por lo expuesto, y como quiera que no cabe concluir del precepto que la actividad investigadora es la principal o predominante, debemos entender que el título competencial habilitante no es, como señala la disposición final segunda, el del art. 149.1.15 CE, sino el general de la Ley, esto es, legislación básica en materia de montes (art. 149.1.23 CE). Debemos, declarar la inconstitucionalidad de la disposición final segunda en el sentido dicho, con independencia de la conclusión a que lleguemos sobre la constitucionalidad del art. 56.1 de la Ley de montes (…)”.
Destacamos los siguientes extractos:
Para no dar origen a confusiones y teniendo en cuenta la gran cantidad de preceptos cuya constitucionalidad se discute, me remito a los párrafos textuales de la sentencia que aparecen recogidos en el apartado anterior.
Únicamente considero de interés reflejar parte del contenido del FJ 11 en relación con la impugnación del artículo 37 a): “(…) En cuanto a la regulación del carácter positivo del silencio que, en opinión de la recurrente, impone este precepto, debemos poner de manifiesto, antes de nada, que la técnica de intervención regulada en este apartado obedece a una figura, la notificación o comunicación previa, bien distinta de la autorización. Una figura a la que se refiere el art. 71 bis LPC, en la redacción que le dio la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Con la notificación o comunicación previa el interesado pone en conocimiento de la Administración sus datos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, momento a partir del cual, con carácter general, se permite su ejercicio, sin perjuicio de las facultades de control, comprobación e inspección de la Administración. Por ello, a diferencia del procedimiento autorizatorio que, necesariamente, debe terminar con un acto definitivo expreso que enerva la prohibición contenida en la norma, la notificación previa no requiere tal cosa, pues, con carácter general y sin perjuicio de lo que establezcan las regulaciones específicas, la prohibición del ejercicio del derecho o de la actividad en la que se basa la denominada actividad administrativa de «policía» se dispensa con la presentación de la correspondiente notificación o comunicación previa. Y si no existe obligación de dictar un acto administrativo expreso, tampoco puede entrar en juego la institución del silencio, ficción jurídica que solo actúa una vez transcurrido el plazo para resolver y notificar la resolución sin que esta obligación se haya cumplido por la Administración.
Descartado, a partir de lo expuesto, que el art. 37 de la Ley de montes regule el silencio positivo debemos, analizar si forma parte de la competencia del Estado, ex art. 149.1.18 CE, regular una comunicación previa con veto, esto es, con un plazo limitado para que la Administración pueda llevar a cabo su actividad de control o comprobación de que lo notificado responde a la legalidad, sin perjuicio del control que siempre ésta debe realizar para que la actividad o el ejercicio del derecho se adecúen, en la práctica, a lo notificado y aceptado por la Administración.
Cuando los montes están ordenados, es decir, cuentan con planes de gestión que regulan los aprovechamientos de que pueden ser objeto, la previsión según la cual las Comunidades Autónomas deben establecer un plazo máximo para que los órganos competentes de la Administración autonómica realicen el control sobre la adecuación de lo notificado a lo establecido en el instrumento de gestión, forma parte de esa regulación común uniforme que permite garantizar el tratamiento común de los titulares de derechos sobre los montes ordenados. Esta regulación, por otra parte, no agota la posibilidad de desarrollo de la legislación básica por parte de las Comunidades Autónomas que, a la vista de sus peculiaridades, podrán establecer plazos más o menos amplios de veto. Por lo expuesto, debemos declarar que el art. 37 a) de la Ley de montes no vulnera el orden de distribución de competencias al prever una comunicación previa con veto (…)”
Comentario de la Autora:
En su práctica mayoría, la Sala no considera que los artículos impugnados contengan una definición de las funciones de la Administración estatal, a través de las cuales pueda afirmarse que exceden de su competencia para fijar la normativa básica en materia de montes, aprovechamientos forestales y medio ambiente. Entre otras razones, porque a través de la Ley 10/2006, de 28 de abril de modificación de la norma forestal básica de 21 de noviembre de 2003, podríamos afirmar que se han subsanado algunos de los fundamentos del recurso interpuesto por la Generalitat de Cataluña, por lo que la sentencia llega tarde, de ahí que se reconozca la pérdida del objeto del recurso en varias de las impugnaciones efectuadas; lo que no debería convertirse en práctica habitual. Con independencia de ello, no parece que se haya producido una invasión de las competencias autonómicas a través de esta normativa básica de montes, que responde al mandato constitucional del artículo 45 CE en virtud del cual los poderes públicos deben garantizar el uso racional de los recursos naturales, entre ellos el forestal, y cuyas bases tienen el carácter de mínimos de protección que podrán ser objeto de desarrollo por la CA. En definitiva, el Estado no se ha reservado o no ha retenido para sí las facultades de ejecución y desarrollo de la Ley de Montes.
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