Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 25 de noviembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Antonio López Tomás)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ:STSJ CV 4173/2025- ECLI:ES:TSJCV:2025:4173
Palabras clave: Costas. Planeamiento. Urbanismo.
Resumen:
El pronunciamiento de autos resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Nacional Arca Ibérica contra el Ayuntamiento de Almenara y una mercantil, en relación con el Acuerdo del Pleno de 20 de julio de 2023, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector Playa de Almenara.
La parte actora alega, entre otros motivos, la falta de publicación de la Declaración Territorial Estratégica, la caducidad de la evaluación ambiental, la insuficiencia de los informes preceptivos y la vulneración de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Por su parte, el Ayuntamiento y la codemandada sostienen la validez del procedimiento seguido y la concurrencia de los informes exigibles.
La Sala examina, en primer término, la legitimación de la asociación recurrente y concluye que esta se halla legitimada para el ejercicio de la acción pública urbanística. A tal efecto, se remite a la Ley del Suelo de 1956 y al artículo 62 del vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Dicho precepto permite a cualquier persona exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística ante los órganos administrativos y jurisdiccionales. En el supuesto enjuiciado, la entidad actora puede invocar cualquier motivo de nulidad respecto del acuerdo impugnado, pues la legitimación activa depende del acto recurrido y no de los concretos motivos de impugnación articulados. La Sala no aprecia abuso de derecho y añade que ni el Ayuntamiento ni la codemandada solicitaron la inadmisión del recurso por falta de legitimación.
En cuanto al fondo del asunto, la Sala concluye que el acuerdo de aprobación definitiva del Plan Parcial incurre en nulidad por un vicio sustancial consistente en la ausencia del informe de Costas en el momento procedimental oportuno, de conformidad con la doctrina del Tribunal Supremo sobre la nulidad de pleno derecho en estos supuestos. En particular, cita la sentencia de 27 de mayo de 2020 (ROJ: STS 1300/2020), conforme a la cual los vicios esenciales en la elaboración de los planes urbanísticos determinan su nulidad de pleno derecho, sin posibilidad de subsanación posterior, salvo que el defecto pueda individualizarse en un ámbito concreto. Desde esta premisa, la falta del informe de Costas comporta una nulidad absoluta que impide mantener la aprobación definitiva del instrumento.
Esta doctrina se reitera en la STS de 17 de enero de 2024 (ROJ:STS 168/2024), que insiste en el carácter absoluto de la nulidad de los instrumentos urbanísticos, si bien admite la posibilidad de evitar la nulidad total en supuestos de vicios formales menores o de acordar una nulidad parcial cuando el defecto afecte únicamente a una parte del plan. Sobre esta base, la Sala estima el motivo examinado y, sin entrar en el análisis de los restantes argumentos de la demanda, declara la nulidad del acuerdo impugnado.
En consecuencia, se estima la demanda, se anula y se deja sin efecto el Acuerdo de 20 de julio de 2023, de aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector Playa de Almenara, con imposición de costas a la parte demandada.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La acción pública en urbanismo se introduce en nuestro ordenamiento jurídico en la ley del suelo de 1956 y actualmente se recoge en el artículo 62 del RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana .Tiene como fin asegurar una protección adecuada dela legalidad urbanística, permitiendo que cualquier persona física o jurídica pueda exigir ante los órganos administrativos y los de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que se cumpla la legislación urbanística y los instrumentos de planeamiento.
En el presente la entidad actora en ejercicio de dicha acción puede hacer valer frente al acuerdo recurrido cuantos motivos, formales y materiales, considere que, a su juicio, pueden determinar la nulidad del mismo, con independencia de la normativa que se entienda vulnerada, pues la legitimación activa viene determinada por el acto impugnado y no por los motivos de nulidad del mismo invocados.
En cualquier caso, la Sala no aprecia abuso de derecho y además ni el Ayuntamiento ni la codemandada han solicitado la inadmisión del recurso por falta de legitimación.”.
“(…) Pues bien, como señala la STS, Contencioso sección 5 del 27 de mayo de 2020 ( ROJ:STS 1300/2020 -ECLI:ES:TS:2020:1300 ):
SÉPTIMO. Interpretación que se propone sobre la cuestión que suscita interés casacional.
De lo expuesto en los anteriores fundamentos hemos de concluir que los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento.
Esto es, determinado un vicio sustancial (en este caso se trata de la ausencia del informe de Costas) ello implica la nulidad de pleno derecho, sin que quepa la subsanación posterior.
En consecuencia, no cabe confirmar la aprobación definitiva como hace la resolución recurrida.
Esta doctrina se corrobora en la STS, Contencioso sección 5 del 17 de enero de 2024 ( ROJ:STS 168/2024– ECLI:ES:TS:2024:168 )
A.- Nos pregunta también el auto de admisión sobre los efectos de la declaración de nulidad de un instrumento de planeamiento urbanístico en aquellos supuestos en que la estricta aplicación de la doctrina consolidada de esta Sala pudiera conducir a consecuencias de menor protección para el medio ambiente al recobrar vigencia la figura de planeamiento anterior.
Se trae de nuevo a la Sala, ahora desde otra perspectiva en la que es fácil atisbar el principio de no regresión, la cuestión del alcance de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo. En nuestra sentencia de 27de mayo de 2020, rec. 6731/2018 ,aludimos -y a ella nos remitimos- a la intensa polémica doctrinal existente en relación con las consecuencias de los defectos formales en la tramitación de los planes de urbanismo. En esta sentencia reiteramos su naturaleza normativa, así como la constante jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que, desde hace décadas (al menos ya desde la sentencia de 8 de mayo de 1968 ), ha declarado de manera constante que el grado de ineficacia de los reglamentos no es el de la anulabilidad, sino el de la nulidad absoluta o de pleno derecho, ahora plasmado en el art. 47.2 de la Ley 39/2015 , con el efecto ex tunc que le es propio que impide ab origine la pervivencia del plan -sin perjuicio del límite que a tan radicales efectos impone el art. 73 LJCA -,así como la posibilidad de convalidación.
Existen, no obstante, algunos pronunciamientos de la Sala en los que se ha modulado dicha consecuencia en la órbita del planeamiento urbanístico. Así, la escasa entidad del vicio formal ha permitido eludir, en las circunstancias del caso, el pronunciamiento de nulidad absoluta del plan (v.gr. sentencia de 23 de mayo de 2017,rec. 853/2016 ,en relación con la ausencia del informe del secretario del Ayuntamiento). Nuestra sentencia de 22de abril de 1992, rec. 1622/1988 , sostuvo, con matices, que “cabe una aplicación analógica del art. 52 LPA [hoy art. 51 LPAC ]para la conservación de los actos anteriores” a la aprobación definitiva de cierto plan urbanístico. Y en nuestra sentencia de 27 de mayo de 2020 ,antes citada, reconocimos la posibilidad de la nulidad parcial en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del plan o concretas determinaciones del mismo, sin afectar al resto de la ordenación contenida en el plan. A sus matizadas consideraciones nos remitimos.
Ello determina que deba estimarse el mencionado motivo, lo que determina la estimación de la demanda, sin que resulte necesario entrar a analizar el resto de los argumentos expuestos por la actora.”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento analizado anula un plan urbanístico por la ausencia del informe preceptivo de costas y afirma que ese vicio determina su nulidad de pleno derecho. Añade, asimismo, la imposibilidad de confirmar la aprobación definitiva tras una retroacción del procedimiento para recabar dicho informe, lo que refuerza la idea de que la tramitación de los planes urbanísticos debe ajustarse al procedimiento legalmente previsto, máxime cuando faltan informes obligatorios integrados en esa tramitación.
