Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 31 de octubre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Matías Alonso Millán)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4413/2025 – ECLI:ES:TSJCL :2025:4413
Palabras clave: Zona de Bajas Emisiones. Ordenanza municipal. Proyecto de Zona de Bajas Emisiones. Área peatonal. Calidad del aire. Ruido. Salud. Población. Vehículos. Efecto frontera. Puntos de medición.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por el Grupo Municipal del Partido Socialista Obrero Español en el Ayuntamiento de Burgos contra el Acuerdo del Pleno del mismo ayuntamiento de fecha 19 de julio de 2024, por el que se aprueba de manera definitiva la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones del municipio de Burgos. Ha comparecido, como parte demandada, el Ayuntamiento de Burgos.
Junto con la Ordenanza se aprobó el Proyecto de Zona de Bajas Emisiones -en adelante, Proyecto-.
Con independencia de los diversos motivos de recurso desgranados por la Sala uno a uno, lo cierto es que el hilo conductor de la sentencia lo marca el hecho de que la parte demandante considera que, si la finalidad fundamental de una ZBE es la reducción de gases y ruido en aquellas zonas más contaminadas de una ciudad, no es de recibo que esta Zona se integre por un área ya peatonal de la ciudad de Burgos, máxime cuando de esa manera se aparta de las exigencias establecidas en la normativa comunitaria y europea. En esta línea, incide reiteradamente en la insignificancia de la ZBE en cuanto a la superficie y población beneficiada.
Al margen de los tintes políticos a los que también se refiere la sentencia, lo cierto es que la Sala, ya adelantamos, desmonta la argumentación que justifica cada uno de los motivos de recurso y los refunde de la siguiente manera:
Insuficiencia por criterio geográfico. La demandante alega que la concreción territorial de la ZBE restringe la circulación en un área que ya es peatonal en un 90%, por lo que no se va a mejorar la calidad del aire ni en su interior ni en el resto de la ciudad, con una clara vulneración del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones. En su opinión, el tamaño de una ZBE debe ser significativo y suficiente.
La Sala considera que la zona delimitada es adecuada atendiendo a la población de Burgos y a que en ninguna zona de la ciudad se superan los límites de contaminación legalmente establecidos. Por otra parte, “no existen criterios técnicos para poder establecer una mayor zona, ni criterios técnicos para concretar cuál deba ser esta zona territorial a la que abarque el límite de zonas de bajas emisiones”.
Tampoco se aprecia por la Sala que exista una arbitrariedad en la determinación y ubicación de estas ZBE, por cuanto en el Proyecto se motiva por qué esa superficie debe encuadrarse en las ZBE. Se suma que la demandante no ha acreditado que la intervención sobre un mínimo espacio no pueda cumplir los objetivos de mejora de la calidad del aire, la calidad acústica y la salud de la ciudadanía, máxime cuando todas estas circunstancias confluyen con otras necesidades económicas y sociales de la población.
Insuficiencia por criterio de población. Se alega que la población que habita el término delimitado por la ZBE es escasa si se compara con la totalidad de la población de Burgos. En opinión de la Sala, este dato no significa que no pueda fijarse dicha superficie en la ZBE, teniendo en cuenta que afecta a un considerable movimiento de tráfico de vehículos que se desplazan de este a oeste de la ciudad o de norte a sur, así como a la población que la atraviesa.
En este apartado, se alega el incumplimiento del Anexo I del Real decreto 1052/2022, puesto que se debe partir del análisis de la “población expuesta a la contaminación” y de la población en general; así como la vulneración del artículo 3 en relación con el artículo 10.1. La Sala considera que no se concreta específicamente qué población debe tenerse en cuenta y que el Proyecto ya refleja que ninguna zona de Burgos excede de los límites de contaminación establecidos en la normativa, y sí prevé tres zonas en las que se produce un mayor movimiento circulante.
Insuficiencia por criterio ambiental. La demandante considera vulnerados los artículos 14.3 de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética referido a la necesidad de que los municipios de más de 50.000 habitantes adopten antes de 2023 los planes de movilidad urbana sostenible que, a su vez, incluyan medidas de mitigación, y el artículo 3 del Real decreto 1052/2022 sobre los objetivos que deben cumplir las ZBE.
La Sala entiende que con la Ordenanza no se incumple el objetivo de mejora de la calidad del aire y de la salud de los ciudadanos, sin perjuicio de que si abarcase una mayor extensión se podría aumentar la calidad del aire. Al mismo tiempo, la concreción del ámbito de la ZBE delimitada le resulta suficiente para conseguir la disminución de los GEI. Añade que la Ordenanza es una herramienta más que ayuda tanto a la movilidad activa como a la recuperación del espacio público, sin perjuicio de que la normativa municipal pueda utilizar otros medios. También prevé el impulso de la eficiencia energética desde el momento en que prohíbe la circulación de determinados vehículos.
Insuficiencia interna del proyecto. La parte actora alega que se incumplen los objetivos generales de una ZBE definidos en el apartado 5 del Proyecto. En cómputo global, la Sala considera que el hecho de haberse previsto una ZBE de mayor extensión, no significa que el comercio y el turismo tradicional hubieran resultado favorecidos. Considera que, aunque la zona delimitada sea en su mayoría peatonal, sí que favorece el tránsito de todo tipo de personas por cuanto se limita la circulación de medios contaminantes y también afecta a otras zonas no peatonales de forma importante.
A diferencia de lo alegado por la demandante, se considera que la Ordenanza cumple también con los objetivos de aumentar el reparto modal de transporte público y el de vehículos no contaminantes y de movilidad personal. En paralelo, la ZBE producirá un efecto disuasorio para los conductores cuyo destino sea esa zona y una mejor protección del patrimonio histórico y cultural a poco que se reduzcan las emisiones.
En definitiva, el contenido de la Ordenanza cumple los objetivos específicos definidos en el propio Proyecto.
Insuficiencia por criterio de planificación. La demandante alega que la Ordenanza vulnera el artículo 4 del Real decreto 1052/2022, por previsible generación de un efecto frontera. Entiende la Sala que, aunque en el Proyecto no se refleje el impacto que pueda tener sobre las calles aledañas a la ZBE, no implica que no se trate de evitar este efecto frontera. Añade que el artículo 4 no exige un estudio específico sobre estas cuestiones, sino que se trate de evitar este efecto frontera y disminuirlo, lo que a la larga se producirá al sustituirse poco a poco los medios de transporte más contaminantes, que no podrán circular por la ZBE.
Insuficiencia técnico-legal. Se alega la vulneración del artículo 3.3 en relación con el artículo 7 del Real decreto 1052/2022, al considerar que se incumple un imperativo legal al no cuantificar los objetos de mitigación de la contaminación en el área delimitada. La Sala rechaza también este motivo por cuanto “este artículo exige que se establezcan y se recojan en el Proyecto de Zona de Bajas Emisiones los objetivos cuantificables, no indicando que estos objetivos se deban recoger expresamente en la Ordenanza, por lo que es indudable que no se vulnera este precepto”.
Insuficiencia zonal. La demandante considera que se deben promover acciones cuyo ámbito abarque a toda la ciudad en base al Anexo IV del Real decreto 102/2011, que se refiere a la determinación del número mínimo de puntos para la medición fijada de las concentraciones de los distintos contaminantes. Es cierto, dice la Sala, que en el momento de redactarse el Proyecto de ZBE solo existían dos estaciones de medición de la calidad del aire ubicadas fuera de la ZBE, si bien se atendía a la ciudad en su conjunto; y todo ello sin perjuicio de que el propio ayuntamiento haya dispuesto otros quince puntos de medición repartidos por toda la ciudad.
Se alega que la elección del centro como área merecedora de la protección que conlleva una ZBE carece de fundamento científico. La Sala considera que “una de las zonas que se recogen en el perímetro de la Zona de Bajas Emisiones es precisamente el puente de San Pablo donde se produce una gran intensidad de tráfico, y todo ello sin perjuicio de que no se acredita científicamente si se pudiese establecer una ZBE en atención al ruido en otros lugares de la ciudad, por lo que procede atender a lo recogido en el proyecto”.
Finalmente, la demandante alega que la contaminación genérica de los centros urbanos no se puede extrapolar al caso de Burgos. Sin embargo, dice la Sala, “el Proyecto no confunde la centralidad geográfica con la centralidad geométrica, sino que en el Proyecto se justifica el por qué se establece la Zona de Bajas Emisiones con la delimitación que se indica en el mismo, por lo que es intrascendente si la centralidad geométrica es la misma que la centralidad geográfica o no”.
Por lo expuesto, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
Insuficiencia por criterio geográfico “(…) Por todo lo indicado, no procede estimar esta alegación de insuficiencia por criterio geográfico, sin perjuicio de que políticamente pueda establecerse una mayor amplitud del marco geográfico que abarca la Zona de Bajas Emisiones o fijar esta Zona de Bajas Emisiones en otros espacios que no comprendan la zona peatonalizada de la ciudad, pero no se aprecia que con la delimitación recogida se vulnere normativa alguna, hasta el punto de que la parte actora, en este fundamento de derecho segundo, solo hace una referencia genérica al Real Decreto y al Plan de Movilidad Urbana Sostenible, sin indicarnos con precisión qué preceptos de dicho Real Decreto se vulneran, ni qué concretos apartados del Plan contradicen lo recogido en la Ordenanza y en el Proyecto(…)”.
Insuficiencia por criterio ambiental: “(…) no es exclusivamente a través de la ordenanza de zonas de bajas emisiones el mecanismo para establecer medidas de investigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad, sino que se recogen otra serie de medidas distintas al establecimiento de Zona de Bajas Emisiones, y así se recoge en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible, que no se impugna en este procedimiento, a salvo la referencia precisa respecto de la delimitación regulada por la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones del municipio de Burgos, que es objeto de impugnación (…)
La concreta determinación de esta mejora de la calidad del aire solo puede ser objeto de análisis por la vía judicial si con las medidas previstas no se considera mejorar la calidad del aire dentro de los límites máximos de contaminación previstos por la normativa vigente, quedando los demás supuestos dentro del margen de la actividad política (…)”.
Insuficiencia zonal: “(…) Es indudable que no se han podido obtener unos datos de carácter científico sobre la contaminación ambiental de la ciudad al no existir con anterioridad a la Ordenanza bases o estaciones de medición de la calidad en número suficiente como para realizar un adecuado estudio, pero ello en ningún caso implica que por esta circunstancia no se puedan obtener ciertas mediciones y no se puedan prever ciertos objetivos para la consecución de la disminución de la emisión de contaminantes a la atmósfera, ni mucho menos que no se pueda realizar la regulación de esta Zona de Bajas Emisiones mediante la correspondiente ordenanza (…)”.
Comentario de la Autora:
La conclusión principal a la que llega la Sala en este supuesto concreto es que la Ordenanza reguladora de la ZBE del municipio de Burgos cumple con los objetivos del Proyecto de Zona de Bajas Emisiones. Lo relevante de esta sentencia es la argumentación jurídica a través de la cual se defiende que una zona previamente peatonalizada como es el centro de Burgos deviene prácticamente en un 90% de su extensión en la ZBE. Incide la Sala que a mayor extensión de la zona más probabilidad de disminución de la contaminación del aire, lo que no significa que la zona acotada no cumpla con los parámetros legalmente establecidos, sobre todo, teniendo en cuenta las características de las zonas colindantes en cuanto a circulación y tráfico que también quedan afectadas por la ZBE. A su vez, no existen pruebas científicas o técnicas que demuestren la versión de la actora, por lo que la Sala ha tenido en cuenta el contenido del Proyecto. Por último, es necesario tener en cuenta que la Ordenanza es un instrumento más para la consecución de los objetivos ambientales.
