Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 21 de enero de 2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: María Antonia Lallana Dupla)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ CL 341/2026 – ECLI:ES: TSJCL: 2026:341
Palabras clave: Ordenanza municipal. Terrazas en la vía pública. Agrupación de vecinos. Legitimación activa. Informes. Evaluación de impacto en la salud. Ruidos. Contaminación acústica. Zonas acústicamente saturadas. Evaluación de impacto ambiental. Informe ambiental.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la Agrupación de Asociaciones de Vecinos y otras entidades de Palencia capital contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Palencia de 18 de abril de 2024, por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza municipal reguladora de terrazas en la vía pública de la ciudad de Palencia. Es parte demandada el Ayuntamiento de Palencia.
Como cuestión previa, el ayuntamiento demandado alega la falta de legitimación activa de la entidad recurrente por cuanto carece interés legítimo y de habilitación para ejercitar la defensa de derechos ante los Tribunales de Justicia contra el Ayuntamiento de Palencia, tal y como se desprende de sus estatutos.
A sensu contrario, la actora funda su legitimación en que las Asociaciones o Agrupaciones de vecinos se unen voluntariamente y sin ánimo de lucro para mejorar las condiciones de vida de la comunidad. En este caso, defiende los derechos e intereses de los vecinos de tres barrios de la ciudad para asegurar su derecho al descanso, bienestar y salud.
Estas consideraciones son compartidas por la Sala, que reconoce la legitimación activa de la Asociación recurrente conforme al art. 19.1. b) LJCA.
A lo largo de este comentario nos vamos a ceñir a los contenidos de la sentencia que inciden en la materia jurídico ambiental. Los recurrentes alegan como primer motivo de recurso la vulneración del procedimiento de elaboración y modificación de las disposiciones de carácter general y la ausencia de los informes preceptivos. En este sentido, consideran que la Ley 33/2011 de 4 de octubre, General de Salud Pública (art. 35) exige que las administraciones públicas sometan a evaluación de impacto en la salud determinadas normas por tener un impacto significativo en la salud, que en este caso se concretan en la emisión de vibraciones, ruidos y contaminación acústica cuya afectación en la salud es indudable.
Consideran necesaria la emisión de un informe previo que evalúe la incidencia del establecimiento de numerosos veladores con una capacidad máxima (33 por terraza), sin ningún tipo de limitación, con horarios fijados de manera genérica, sin ningún tipo de restricción, y en zonas con numerosos establecimientos de ocio abiertos al público y, por lo tanto, bien acústicamente saturadas (ZAS), bien asimiladas a las saturadas (ZASAS) (Ley 5/2009, de 4 de junio, del Ruido de Castilla y León).
La Sala rechaza este motivo por cuanto el artículo 35 de la Ley 33/2011 de 4 de octubre, no exige en un supuesto de modificación de una Ordenanza la emisión de un informe de evaluación de impacto en la salud general, máxime cuando su preservación contra la contaminación acústica ya está amparada por su legislación especial, en este caso, a través de la Ordenanza municipal para la protección del medio ambiente contra las emisiones de ruidos y vibraciones; y en el ámbito autonómico por la Ley 5/2009, de 4 de junio, del Ruido de Castilla y León.
En segundo lugar, los recurrentes alegan la ausencia de evaluación estratégica ambiental, o de aportación de informe ambiental o de justificación de su innecesaridad. Consideran que la actividad hostelera al aire libre está incluida en el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, al ser una actividad generadora de ruidos y vibraciones, y que, por ello, solo puede desarrollarse si se adoptan las oportunas medidas de control y corrección de los efectos nocivos para la salud que producen.
En su opinión, resulta inadmisible que en la Ordenanza que las regula no se haya incluido (previo informe ambiental) ninguna medida de control, tales como limitación de distancias, de reducción del número de veladores, adelanto en los horarios de cierre en determinadas zonas, instalación de sonómetros medidores del nivel de ruidos provocados en las mismas, ni tampoco se prescriban actuaciones para regular de oficio las actividades de vigilancia por parte de la Policía Local que garanticen de forma fehaciente el cumplimiento de la legislación vigente aplicable a esta actividad molesta y eviten, en consecuencia, que se sobrepasen los niveles sonoros permitidos. Y ello conforme a lo dispuesto en el art. 1 e) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental.
La Sala rechaza este motivo al considerar que la normativa ambiental citada y sus anexos no imponen a la hostelería exterior formalidades específicas, por lo que no resulta necesario un procedimiento especial en orden a evaluar el impacto ambiental de la Ordenanza. Tampoco se incluye en las actividades que, a tenor de los Anexos I y I, del texto Refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, precisan estudio de impacto ambiental.
Sobre las cuestiones de fondo, los recurrentes alegan que la Ordenanza incumple la legislación vigente en materia de ruidos en zonas acústicamente saturadas y asimiladas a las saturadas. Reiteran la ausencia de protecciones y limitaciones específicas en orden a la proliferación de la contaminación acústica que derivará de la autorización de hasta 33 veladores por terraza y la ampliación de horario de cierre. Por estos motivos consideran que el art. 11 de la Ordenanza es nulo de pleno derecho, así como también el establecimiento de un numero genérico de 33 veladores por terraza del art. 20.3.
La Sala rechaza este motivo de recurso al entender que la Ordenanza Municipal para la Protección del Medio Ambiente contra las Emisiones de Ruidos y Vibraciones constituye la normativa adecuada para tal finalidad en la que se prevén mecanismos de control de las zonas saturadas, asimiladas a las saturadas y resto de zonas de la capital. En relación con el horario establecido en el art.11, a juicio de la Sala, se encuentra suficientemente motivado en el Preámbulo de la Ordenanza.
En conexión con el horario establecido, los recurrentes alegan también su falta de motivación, al igual que sucede con el número de veladores, 33 por terraza. Tampoco acoge la Sala este motivo por cuanto considera que nos encontramos con la reforma de una normativa general y la motivación de sus aspectos principales se determina en el preámbulo de la Ordenanza, que recoge los motivos y los objetivos que persigue la modificación de la regulación.
Si bien estos motivos de recurso son rechazados por la Sala, lo cierto es que acoge algunos de los relacionados con los “itinerarios peatonales accesibles” derivados de la ocupación del espacio público por las terrazas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Y estas consideraciones, en esencia, se comparten por la Sala como fundamento de la legitimación activa de la Asociación actora. Y sin que de la lectura del art. 2 de los estatutos en relación con el resto de sus normas permitan justificar la tesis restrictiva de la legitimación actora dado que si el primer fin de la entidad es la representación ante el Ayuntamiento de Palencia para plantear la situación de los problemas urbanísticos, ambientales o sociales de sus asociados, una vez que consta que las Asociaciones que la integran presentaron alegaciones a la ordenanza en el trámite de información pública que no fueron estimadas, y sin que las explicaciones ofrecidas las estimen fundadas, la lógica consecuencia es plantear sus pretensiones rechazadas en vía jurisdiccional para la íntegra defensa de los derechos vecinales de los asociados.
Además, como alega la actora la misma también ostenta la legitimación activa que le otorga el artículo 5 f) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana que reconoce a todos los ciudadanos el derecho a “Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora” (…)”.
“(…) Y este precepto no exige en un supuesto de modificación de una ordenanza como la enjuiciada, la emisión de un informe de evaluación de impacto en la salud general. Dicha evaluación se exige (art. 35.1) respecto a las normas… “por tener un impacto significativo en la salud, en los términos previstos en esta ley”, circunstancias que se concretan en el art. 35.2 de la Ley.
La demanda efectúa una mención específica al ruido fundamentada en la importancia que implica la contaminación acústica en el bienestar y salud de los ciudadanos.
Pero la preservación de la salud contra la contaminación acústica ya está regulada ampliamente por su legislación especial (en el ámbito municipal por la Ordenanza municipal para la protección del medio ambiente contra las emisiones de ruidos y vibraciones; en el ámbito autonómico por la Ley 5/2009, de 4 de junio, Del Ruido de Castilla y León; y en el ámbito nacional por la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, Del Ruido.) Por ello, no cabe ninguna previsión en la normativa de terrazas que no sea la observancia de esta legislación sin que sea necesario ningún estudio especial sobre esta cuestión suficientemente regulada (…)”.
“(…) No se acepta este motivo con fundamento en que la normativa ambiental no impone a la hostelería exterior formalidades específicas (…)
Los anexos I y II de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Impacto Ambiental recogen las actividades cuyo proyecto debe someterse al estudio de evaluación ambiental previsto en la Ley.
Ninguna de las actuaciones previstas en la Ordenanza Municipal Reguladora de Terrazas en la Vía Pública se incardina en los anexos de la Ley de Impacto Ambiental. Por ello, no se precisa ningún procedimiento especial, previsto en la propia normativa, en orden a evaluar el impacto ambiental en la modificación de la Ordenanza.
Tampoco se incluye en las actividades que, a tenor de los Anexos I y I, del texto Refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre, precisan estudio de impacto ambiental.
(…)”.
“(…) La Ordenanza Municipal para la Protección del Medio Ambiente contra las Emisiones de Ruidos y Vibraciones, constituye la normativa adecuada para tal finalidad. Con independencia del número de veladores autorizados por terraza, la normativa municipal dispone de mecanismos de control de las zonas saturadas, asimiladas a las saturadas y resto de zonas de la capital. Si en la actividad de hostelería al aire libre, se infringe esta normativa, se activarán los mecanismos y sanciones previstos en la Ordenanza “ad hoc”, no siendo necesario una duplicidad normativa.
En relación al horario establecido en el art 11 su ampliación se encuentra suficientemente motivada en el preámbulo: -“…la demanda de los ciudadanos y de los propios hosteleros ha ido aumentando el uso de las terrazas…” (…)
Y en todo caso, en el apartado 5 se prevé que el Ayuntamiento pueda reducir el horario atendiendo a las circunstancias medioambientales o urbanísticas cuando se compruebe que la transmisión de ruidos origina molestias a los vecinos (…)
Comentario de la Autora:
Los conflictos entre vecinos, ayuntamientos y hostelería han experimentado un aumento considerable cuando hablamos de la instalación de terrazas al aire libre en hoteles y bares, sobremanera, a raíz de la covid, uno de los pocos lugares de esparcimiento en aquel tiempo, y especialmente en ciudades donde la afluencia de turismo es mayor. Lo cierto es que alcanzar un relativo equilibrio es difícil pero no imposible. Los vecinos de zonas rellenas o salpicadas de terrazas tienen derecho al descanso y a no soportar una contaminación acústica excesiva; los ayuntamientos deben aprobar Ordenanzas que aseguren el ejercicio de estos derechos fundamentales, sin olvidar que recaudan por la expedición de licencias para la instalación de terrazas; y la hostelería se debe a la demanda de los ciudadanos y su derecho al ocio, sin olvidar, que al igual que los ayuntamientos, obtienen un beneficio económico aunque tengan que pagar la licencia correspondiente.
Por tanto, se debe confiar en el cumplimiento de la normativa vigente. En esta sentencia se pone de relieve que la Ordenanza municipal reguladora de las terrazas en la vía pública no puede desvincularse ni regular lo ya previsto en otra normativa sectorial protectora del medio ambiente contra las emisiones de ruidos y vibraciones, máxime cuando el propio ayuntamiento tiene potestad para evitar los inconvenientes puestos de relieve por los recurrentes a través de la aplicación de las Ordenanzas correspondientes y el ejercicio de un mayor control y vigilancia sobre límites de ruido, o su deber de sancionar cuando se cometan infracciones.
