Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 14 de marzo de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Azucena Recio González)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ GAL 2172/2025 – ECLI:ES: TSJGAL: 2025:2172
Palabras clave: Espacios naturales protegidos. Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. Plan Rector de Uso y Gestión. Tramitación procedimental. Informes. Información pública. Audiencia de los interesados. Plan Director de la Red Natura 2000 2000. Zonificación. Coordinación. Cartografía. Memoria económica.
Resumen:
En este caso, el Concello de Pontedeume interpone recurso contencioso administrativo contra la desestimación del requerimiento previo que presentó contra el Decreto 21/2023, de 2 de marzo de 2023, por el que se modifica el Decreto 211/1996, de 2 de mayo, que aprueba el Plan de ordenación de los recursos naturales del espacio natural de las Fragas do Eume y por el que se aprueba el Plan rector de uso y gestión del mismo.
Es parte demandada la Consellería de medio ambiente, territorio e vivenda.
Con carácter previo, la sentencia pone de relieve los siguientes antecedentes:
-Este espacio fue declarado parque natural das Fragas do Eume por Decreto 218/1997, de 30 de julio.
-La Ley 9/2001, de 21 de agosto, de conservación de la naturaleza de Galicia, señala que en los parques naturales y reservas naturales se requiere con carácter previo la aprobación de un PORN, cuya gestión se llevará a cabo mediante planes rectores de uso y gestión. Dicha ley fue derogada por la Ley 5/2019, de 2 de agosto, de patrimonio natural y de la biodiversidad de Galicia, en cuya disposición transitoria séptima, punto 2, se determina que a los procedimientos administrativos en tramitación a la entrada en vigor de dicha ley le será aplicable la normativa vigente a su inicio; previsión que es aplicable en este caso.
– La Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre fue derogada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
El recurrente alega como primer motivo de recurso que con anterioridad a la aprobación del Decreto impugnado era necesario pedir un informe al Concello de Pontedeume y obtener el acuerdo de su Pleno municipal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40.2.b) y 53.4 de la Ley 5/2019, al que remite el artículo 54.2 en caso de modificaciones sustanciales, que exige que se haga “segundo o procedemento previsto para a súa aprobación”, o al menos audiencia específica previa en el plazo de un mes -artículo 54.3-. A falta de dichos trámites, el Decreto sería nulo.
Asimismo, considera que en los trámites de información pública y de audiencia a las personas interesadas no se han respetado los plazos legalmente establecidos o se ha efectuado caso omiso a las alegaciones presentadas por su parte.
La Sala entiende que el procedimiento de elaboración del Decreto ha sido correcto. El documento de inicio del Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) se sometió a participación e información pública mediante sendos anuncios en el Diario Oficial de Galicia. Al mismo tiempo, la Secretaría General Técnica de la Consellería comunicó la apertura del trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto a una diversidad de instituciones públicas y asociaciones, incluido al ayuntamiento demandante, que tuvo intervención. Es más, las 466 alegaciones efectuadas fueron valoradas en un solo documento por la Dirección General competente y se tuvieron en cuenta para introducir modificaciones.
En su opinión, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35 de la Ley 9/2001, no se exige solicitar informe al ayuntamiento del Concello de Pontedeume. Asimismo, el artículo 40.2.b) de la Ley 5/2019, se refiere a la tramitación del procedimiento de declaración de un espacio natural protegido, que no es el caso.
Por tanto, se desestima este primer motivo de recurso.
En segundo lugar, el Ayuntamiento demandante considera que con carácter previo a la aprobación del PRUG debería haberse actualizado y modificado el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia, con una clara vulneración del art. 29.2 de la Ley 42/2007, y 4.4 y 6 de la Directiva 92/43/CEE. Añade que el art. 1 no se ajusta a la zonificación del PORN del Parque Natural Fragas do Eume; no se ajusta a los informes sectoriales y la cartografía contenida en sus anexos, y no permite distinguir las parcelas públicas de las privadas.
Como antecedente, la Sala pone de relieve que en el ámbito del Parque se solapan dos espacios protegidos, el Parque Natural das Fragas do Eume, y la Zona de Espacial Conservación (ZEC) de la Red Natura 2000 de Galicia, declarada por el Decreto 37/2014, de 27 de marzo, por lo que la necesaria coordinación entre ambos espacios, da lugar a que la parte demandante considere que debería haber conllevado la previa modificación y actualización del plan director de la Red Natura 2000 de Galicia.
La Sala analiza el alcance del solapamiento en un mismo lugar de distintas figuras de espacios protegidos y la necesidad de ser coordinados para unificarse en un único documento integrado. Nos aclara que el PORN del Parque natural fue aprobado por Decreto 211/1996, de 2 de mayo, previamente a su declaración y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre, siendo éste el instrumento que rige la gestión del parque natural. “De esta forma, la estructura y contenidos del PORN das Fragas do Eume son previos a la actual legislación ambiental”.
“Con respecto a la coordinación, se prevé en el Decreto impugnado al indicar que el plan director que en él se aprueba debe considerarse complementario de los objetivos y normas incluidos en ambos instrumentos de planificación, el referido al Parque y el atinente a la Red Natura 2000”. Idéntica coordinación se prevé en la regulación de los usos y actividades del Decreto impugnado.
Por otra parte, el Decreto impugnado lleva a cabo una reordenación zonal que se justifica en la necesidad de homogeneizar las denominaciones de la zonificación de los distintos parques naturales y delimitar las zonas (sin alterar los límites del espacio protegido), y así garantizar la correspondencia con las unidades de zonificación establecidas en el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia. Al efecto, de las seis categorías existentes (zona de reserva, zona bosques, zona de red fluvial, zona de matorral y pasto, zona de repoblación y zona agropecuaria) del anterior Plan de Ordenación, se pasa a las 4 categorías actuales: Zona de reserva. Zona de uso limitado. Zona de uso compatible. Zona de uso general.
En definitiva, dice la Sala, la coincidencia de ambos espacios no conlleva la necesidad de adaptación del Plan Director de la Red Natura 2000.
A renglón seguido, tratándose de una modificación sustancial de un PORN, el ayuntamiento demandante considera que debían haberse seguido los mismos trámites y procedimientos y con los mismos requisitos que para su aprobación; por lo que considera vulnerados los artículos 3.22, 51, 52, 54.2, 54.3, y 55 de la Ley 5/2019.
Por su parte, la Sala entiende que la aprobación del PORN fue un requisito necesario para la posterior declaración como Parque Natural y que estableció las directrices a desarrollar por el PRUG, que fija las normas de uso y gestión del Parque y tiene en cuenta el hecho de tratarse de un espacio integrado en Red Natura 2000.
Finalmente, la Sala señala que el Decreto 37/2014, de 27 de marzo, por el que se declaran zonas especiales de conservación los lugares de importancia comunitaria de Galicia y se aprueba el Plan Director de la Red Natura 2000 de Galicia, recoge en su anexo I la delimitación geográfica de los LIC que, salvo ligeros cambios en los límites de los LIC fronterizos, se trata de los mismos límites aprobados inicialmente por la Comisión.
-Respecto a la cartografía, el ayuntamiento recurrente entiende que se encuentra a una escala que no permite diferenciar claramente los límites de las zonas; en el Anexo 3, falta uno de los seis mapas; y los nombres están confusos. No existe diferenciación entre las parcelas públicas y las privadas. El artículo 1 del proyecto de Decreto relativo a la modificación de la zonificación del PORN, vulnera el art. 56 de la Ley 5/2019.
Por su parte, la Sala considera que el decreto impugnado contiene en su anexo I una cartografía de la zonificación ajustada a la normativa, máxime cuando recoge una delimitación territorial en los términos del artículo 20 a) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, y una zonificación del espacio, de acuerdo con el contenido del PORN.
Por tanto, también se desestima este motivo de recurso.
Por último, con relación a la memoria económica, el recurrente entiende que se lesionan bienes y derechos de los propietarios susceptibles de indemnización. Añade que no se incluyó en el artículo 2 del Proyecto del PRUX, un catálogo de indemnizaciones y compensaciones económicas derivadas de las limitaciones y prohibiciones en los usos y aprovechamientos. Añade que el decreto aprobado no incluye una memoria económica detallada que contenga los concretos instrumentos financieros para su desarrollo.
La Sala desestima este motivo sobre la base de que las prohibiciones y limitaciones derivan y se contienen tanto en el Decreto 218/1997, de 30 de julio, por el que se declara el Parque Natural de las Fragas do Eume, vigente desde el 16 de septiembre de 1997, como en el Decreto 211/1996, de 2 de mayo, por el que se aprueba el PORN del espacio natural, sin que haya constancia de que el decreto ahora impugnado incorpore mayores limitaciones; todo ello sin perjuicio de supuestos concretos de limitaciones que pueden dar lugar a indemnizaciones conforme a la normativa vigente.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por tanto, el hecho de coincidir el territorio del Parque Natural das Fragas do Eume con el espacio de la Red Natura 2000 ZEC Fragas do Eume (ES1110003), no conlleva que fuese necesaria la adaptación del Plan director de la Red Natura 2000, aprobado por el Decreto 37/2014, de 27 de marzo, como requisito previo para la modificación del PORN y la aprobación del PRUX operados a través del Decreto impugnado, dado que el Plan Rector de Uso y Gestión se configura como el instrumento de gestión específico del Parque Natural, de manera que las previsiones del Plan director de la Red Natura 2000 podrán aplicarse para completar el PRUX del Parque Natural Fragas do Eume, dado su carácter de complementariedad (…)”.
“(…) En el mismo sentido, el artículo 24.1 del Plan Director establece que en aquellos territorios incluidos en el ámbito territorial del Plan Director que, por su condición de parque nacional o parque natural poseen un plan de ordenación de los recursos naturales, el Plan Director se considera complementario de los objetivos, directrices y normas incluidos en los dichos instrumentos de planificación. Y lo que no se ha puesto de manifiesto a través de la prueba obrante en las actuaciones, es que se haya incurrido en contradicción.
Así pues, el Plan Rector de Uso y Gestión, como norma que conforme con el artículo 31.5 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, fija las reglas generales de uso y gestión del Parque, tiene en cuenta el hecho de tratarse de un espacio igualmente calificado como integrante de la Red Natura 2000 (el territorio del PNFE es coincidente con el espacio de la Red Natura 2000 ZEC Fragas do Eume (ES1110003)) y a tal efecto, el PRUX ya recoge de manera expresa numerosas y constantes remisiones a la normativa de aplicación a la Red Natura 2000, con el objeto de hacer efectiva la coordinación de la normativa de aplicación y de los mecanismos de planificación.
El Decreto impugnado modifica en su artículo 1 la zonificación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del parque natural Fragas do Eume, aprobado por decreto 211/1996, de 2 de mayo, con la finalidad de homogeneizar las denominaciones de la zonificación de los distintos parques naturales, y delimitar dichas zonas sin alterar de ningún modo los límites del espacio protegido (…)”.
“(…) Es evidente pues que el Plan Rector de Uso y Gestión, como norma de conformidad con el artículo 31.5 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, fija las normas generales de uso y gestión del Parque, tiene en cuenta el hecho de tratarse de un espacio igualmente calificado como integrante de la Red Natura 2000 (el territorio del PNFE es coincidente con el espacio de la Red Natura 2000 ZEC Fragas do Eume (ES1110003)) y a tal efecto, el PRUX ya recoge de manera expresa numerosas y constantes remisiones a la normativa de aplicación a la Red Natura 2000, todo ello con el objeto de hacer efectiva la coordinación de la normativa de aplicación y de los mecanismos de planificación, como, por ejemplo, en el apartado 4.1 del Anexo II del Decreto (…)”.
“(…) La validación de la actualización tuvo lugar con la publicación de la Decisión de ejecución (UE) 2015/2372, de la Comisión, de 26 de noviembre, por la que se adopta la novena lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica, y de la Decisión de ejecución (UE) 2015/2374, de la Comisión, de 26 de noviembre, por la que se adopta la novena lista actualizada de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea (…)”.
“(…) Resultando así de la normativa anteriormente referida: cabe la existencia de limitaciones de los aprovechamientos de los recursos, así como la prohibición de aquéllos que resulten incompatibles con las finalidades propias de la declaración como Parque Natural, y ésta sola declaración no conlleva, por sí sola, la necesidad de que se prevea la indemnización a los propietarios que puedan resultar afectados, sin perjuicio de que haya de atender a cada caso concreto, incluyendo la posibilidad de que, al margen del Decreto impugnado, puedan dar lugar a la aprobación de subvenciones o ayudas; y de que tanto la Ley 9/2001, de 21 de agosto, de conservación de la naturaleza, como la Ley 5/2019, de 2 de agosto, de protección del patrimonio natural y de la biodiversidad de Galicia, recojan en sus artículos 29 y 35 los supuestos en los que las limitaciones pueden dar lugar al deber de indemnización (…)”
Comentario de la Autora:
A través de esta sentencia se pone de relieve el alcance que representa la decisión de modificar un PORN de un parque natural que fue declarado como tal en julio de 1997 y, por tanto, han transcurrido veintiocho años desde su aprobación. Con la premisa de tratarse de una modificación y no de la aprobación de un nuevo Plan, y básicamente desde el punto de vista de la tramitación procedimental, un aspecto esencial resuelto por la Sala son las consecuencias derivadas del solapamiento entre espacios naturales protegidos y, más concretamente, con espacios Red Natura 2000 declarados con posterioridad a la declaración del parque natural.
La Sala considera que la coordinación entre estos espacios naturales está reflejada en el decreto impugnado y no ve la necesidad de modificar con carácter previo a la aprobación de la modificación del PORN, el plan director de la Red Natura 2000 en Galicia con ese fin; máxime teniendo en cuenta que este último puede complementar el PRUG que a la postre es el instrumento de gestión específica del parque y tiene en cuenta el hecho de tratarse de un espacio integrado en red Natura 2000, con numerosas remisiones a la normativa de aplicación de esta Red y en aras a coordinar la normativa de aplicación y los mecanismos de planificación.
Enlace web: Sentencia STSJ GAL 2172/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 14 de marzo de 2025
