Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 30 de septiembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ricardo Estévez Goytre)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ:STSJ AND 14326/2025- ECLI:ES:TSJAND:2025:14326
Palabras clave: Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Acción pública ambiental. Participación.
Resumen:
El pronunciamiento objeto del presente comentario resuelve el recurso de apelación interpuesto por una mercantil contra la sentencia que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación activa de dicha mercantil, entonces parte recurrente.
Acotando el análisis del pronunciamiento a su interés jurídico ambiental, la Sala confirma la inadmisibilidad por falta de legitimación activa, en los que se considera insuficiente la invocación genérica de un interés competitivo para amparar la legitimación activa en materia ambiental. En particular, se recuerda que la legitimación activa en materia de competencia desleal se articula a través del artículo 33 de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal, y que la defensa de la competencia se rige por la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia. En la misma línea, se descarta la extensión de la acción pública urbanística a eventuales ilegalidades de carácter medioambiental, insistiendo en que dicha acción debe quedar limitada al ámbito urbanístico, conforme a la jurisprudencia.
EL Tribunal recuerda que la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, reconoce legitimación para el ejercicio de la acción popular en asuntos medioambientales a determinadas personas jurídicas sin ánimo de lucro que cumplan requisitos específicos, extremos que no concurren en este caso.
En consecuencia, se concluye que el interés competitivo invocado por la mercantil no basta, por sí solo, para fundamentar la legitimación activa en este tipo de procedimientos, al no acreditarse una afección directa y específica de sus derechos o intereses, ni cumplirse los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción popular medioambiental ex Ley 27/2006. Por ello, se desestima el recurso de apelación y se imponen las costas a la parte apelante, con un límite máximo de 500 euros por cada parte apelada.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 4.- Sobre la procedencia de la aplicación de lo resuelto por la sentencia nº 3954/2021, de 18 de noviembre, dictada por esta Sala.
Entrando ya a examinar lo que constituye el objeto principal de nuestro análisis, la parte apelante entiende que no resulta posible negar la legitimación activa de GGC al ser claro titular de derechos subjetivos y de intereses legítimos de carácter competitivo, y que la Sala Tercera del Tribunal Supremo avalaría esta legitimación, que nunca puede ser objeto de interpretación restrictiva pues en otro caso se vulneraría el art. 24 de la Constitución. Cita las SSTS de 5 de febrero de 1979, 6 de febrero de 1998, 28 de abril de 2004, y 18 de junio y 17 de julio de 2014, en las que se reconoce como incluibles en el concepto de interés legitimador beneficios tales como los morales, los de vecindad, los competitivos o profesionales.
La sentencia de esta Sala de 3 de junio de 2024 (recurso de apelación 2159/2023), aportada por la parte codemandada con su escrito de conclusiones y que fundamenta el cambio de criterio de la sentencia apelada con respecto a lo resuelto por el mismo Juzgado al resolver las alegaciones previas planteadas por dicha parte, confirmó la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente (GGC), con fundamento en las sentencias de esta Sala de 18 de noviembre y 9 de diciembre de 2021.
En esta última, dictada en el recurso 809/2018; Sección Tercera, en cuya demanda se pretendía la anulación de la resolución de la Delegación Territorial de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, por la que se inadmitió a trámite la solicitud de revisión de oficio contra la resolución que prorrogó la Autorización Ambiental Unificada del Proyecto de Construcción de Edificio Contenedor para uso terciario en la parcela PC-1 del Plan Parcial del Sector SUO-MNO-05 del PGOU de Almería, AAU/AL/0029/11, promovida por BOGARIS RETAIL, 14, S.L., es decir, las mismas partes y similar objeto del recurso, en la que se invocaba un “interés competitivo” que, según la parte actora, le legitimaba también activamente para denunciar y recurrir contra las ilegalidades cometidas por el competidor.
“SEXTO.- (…) Pues bien, destacar que, además de la denominación del interés como “competitivo”, se habría de explicitar por la parte actora de qué interés se trata, y, sobre ello, expone que “pretende la revisión de oficio de un acto que posibilita la licencia para un centro comercial, mismo sector económico en el que la recurrente tiene su actividad”, argumento que, desde luego, resulta insuficiente por cuanto que la pretensión no equivale al interés en términos jurídicos, dado que el concepto de interesado a los fines de promover un procedimiento administrativo requiere la titularidad de derechos y/o la titularidad de intereses legítimos ( artículo 4 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ), sin que se describa bien por la actora, cual es el derecho o interés que le autoriza a imposibilitar la obtención de licencia para la construcción de un centro comercial.
Añadir al respecto que, como tiene dicho el Tribunal Supremo en Sentencia de 19 de octubre de 2015, dictada por la Sección 3ª de su Sala Tercera en recurso nº 1041/2013, (ROJ: STS 4309/2015 – ECLI:ES:TS:2015:4309), en materia defensa de la competencia “está presente el interés competitivo entre los sujetos que operan en un determinado mercado. No cabe duda de que se trata de una circunstancia cualificadora de extrema importancia que no está presente en otros ámbitos materiales, pues quiere decir que en derecho de la competencia la declaración de las infracciones de potenciales competidores o su sanción pueden estar con frecuencia asociadas a ventajas materiales y competitivas que no existen fuera de este sector del ordenamiento. Ahora bien, ello no obsta a que dichas ventajas deben ser alegadas y acreditadas suficientemente, pues tampoco es bastante con aducir el principio genérico de competitividad para acreditar un interés legítimo basado en la existencia de una afección efectiva de los propios derechos e intereses. La mera apelación al principio de competitividad vuelve a ser un interés genérico por la legalidad insuficiente para otorgar legitimación ad causam en un determinado y concreto proceso”.
Resulta entonces que el interés competitivo “constituye un factor diferencial en el derecho de la competencia” ( Sentencia de 26 de junio de 2007, dictada por la misma Sección 3ª en recurso nº 9763/2004 ; ROJ: STS 5173/2007 – ECLI:ES:TS:2007:5173). y, partiendo de tal circunstancia, se ha de advertir que la legitimación derivada de la concurrencia competencial entre empresas está configurada en la legislación sectorial. Así, el art. 33 de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal , regula la legitimación activa de los competidores en el ejercicio de acciones por competencia desleal, al establecer que “cualquier persona física o jurídica que participe en el mercado, cuyos intereses económicos resulten directamente perjudicados o amenazados por la conducta desleal” puede ejercitar las acciones previstas en la Ley; del mismo modo, la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, contempla una amplia intervención de las empresas competidoras en el marco de procedimientos de defensa de la competencia.
Ahora bien, se ha destacar, al hilo de lo que acabamos de exponer, que lo suscitado con la formulación del recurso de revisión de oficio de que tratamos ciertamente parece fuera del ámbito de las conductas colusorias, prohibidas o desleales entre competidores a que se refiere la regulación sectorial de la competencia, siendo así que se acentúa el carácter insuficiente de esa genérica invocación del interés competitivo, entendido este como definidor de esa condición de interesado que dota de legitimación conforme a los precitados artículos.
SÉPTIMO.- Por lo demás, esto es, en cuanto al alegato que la ahora demandante hizo en vía administrativa, aduciendo que “en la materia que ahora nos ocupa sobre Autorización Ambiental Unificada previa a la licencia de edificación rige la acción popular, como es bien sabido (art. 6.1 de la LOUA por citar algún ejemplo)”, se ha de significar en primer término que, incluso, podría entenderse que ya en vía jurisdiccional abandona tal planteamiento por cuanto que, según hemos visto, en la propia demanda se dice, a propósito de la legitimación, que “Ni la misma, dicho sea de paso, trató de instrumentalizarse a través de los artículos 22 y 23 de ese mismo cuerpo legal (que regula la acción popular, que no pública […]”
No obstante, pasamos a dar respuesta a ese argumento que se incluye en el mismo escrito, mediante el que la actora aduce que: “También se manifestó ante la Administración hoy demandada que la admisión de la solicitud de revisión de oficio tiene fundamento en la acción pública urbanística dado que el acto que se pretende revisar forma parte de la tramitación que permite el otorgamiento de una licencia urbanística. Es decir, la Autorización Ambiental Unificada es un trámite esencial obligado y su no realización (pues como veremos, eso es precisamente lo acaecido en este caso) representa una grave infracción del procedimiento, y por ello, una contravención de la legislación urbanística (que forzosamente opera de modo inescindible con la sectorial, en este caso la medio ambiental). Por ello la acción pública urbanística extiende su amparo a un caso así.”
Pues bien, si lo que en definitiva trata de defender la parte actora es que la acción pública urbanística tiene un alcance extensivo a lo que, en su caso, sería una ilegalidad medioambiental, se ha de advertir que mal se compagina tal argumento con la reiterada doctrina jurisprudencial que insiste en que “el ejercicio de la acción pública sólo debería limitarse, en una interpretación restrictiva, a las pretensiones que tengan cabida y acomodo en la norma sectorial que le sirve de cobertura, sin poder ampliarse a cuestiones conexas de otra naturaleza”, y que, “el ejercicio de esta acción pública debe ceñirse estrictamente al ámbito urbanístico en defensa de su normativa, hasta el punto de que la postulación derivada de aquel ejercicio debe determinar con precisión y claridad cuáles sean las normas infringidas, ya de la Ley, ya del planeamiento en general” ( Sentencia de 21 de noviembre de 2019, dictada por la Sección 5ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 6097/2018 ; Roj. STS 3820/2019 -ECLI:ES:TS:2019:3820, que cita otras anteriores), de modo que tampoco este motivo impugnatorio resulta útil a los fines de lo pretendido en el suplico de la demanda.”
Desde esa misma perspectiva, la sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 2019 (recurso de apelación 375/2016; sección Tercera), en la que se pretendía la nulidad de Resolución de la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por la que se otorgó Autorización Ambiental Unificada para la explotación de una cantera, resuelve la cuestión de la falta de legitimación activa en materia medioambiental en los siguientes términos:
“(…) esta materia está regulada en el artículo 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio establece que los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23, a través de los recursos administrativos regulados en la Ley 30/1992 , así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998.
El artículo 23 de la Ley 27/2006 reconoce legitimación para ejercer la acción popular en asuntos medioambientales a cualquier persona jurídica sin ánimo de lucro que acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.
b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.
c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.
Los recurrentes no cumplen los anteriores requisitos: son personas físicas y la resolución impugnada no incide directamente en sus intereses legítimos, en el sentido que exige la doctrina jurisprudencial.
En realidad la Ley 27/2006 no ha establecido ninguna acción popular – aunque así la denomine – sino que, sencillamente, ha venido a reconocer el ámbito sustantivo de los intereses legítimos de los que son titulares las entidades en cuyo favor se reconoce dicha acción. En efecto de las citadas normas se desprende que el reconocimiento de la legitimación se produce por la conexión del titular con la relación jurídica de fondo sobre la que versa el pleito, exigiéndosele tanto una dedicación activa a la protección medioambiental como que esa actividad se realice en el ámbito territorial al que extienda su eficacia el acto o la omisión impugnados, lo que supone que éstos afectan al objeto social o institucional que tiene asumidos como propios, incidiendo directamente sobre sus interés legítimos.
En esta línea de razonamiento se muestra el Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de mayo de 2007 (casación 8001/2003 ), advirtiendo que “..el ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia de protección del medioambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 de julio”. Por el contrario, parece claro que en el supuesto examinado la legitimación reconocida a las entidades contempladas en el artículo 23 de dicha Ley debe buscarse en las previsiones del artículo 19.1.b) de la Ley Jurisdiccional , en cuanto la reconoce a favor de las “..corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulte afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos..”, interés que en este caso se concreta en la defensa del medio ambiente, con cuya base la Ley reconoce aquella legitimación. Se trata pues de una legitimación colectiva reconocida a favor de aquellas entidades, aunque en este caso pueda sustentarse en la existencia de intereses difusos, concretados en el que todo ciudadano posee en relación con el medioambiente pero que, según se ha visto, no alcanza para el reconocimiento pleno del derecho a accionar individualmente frente a la ilegalidad administrativa medioambiental.
También resulta de interés la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2008 (casación 905/2007 ), en la que, de un lado, anula la inadmisión a trámite de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por una asociación protectora del medio ambiente por falta de legitimación para impugnar cierta actuación administrativa con fundamento en aquel objeto, el Tribunal considera vulnerados los artículos 19.1.a ) y b) LJCA , 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , y 24.1 de la Constitución Española . Según la sentencia “..la especial y decidida protección del medioambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española , y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad -como utilidad substancial para la misma en su conjunto-, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo que se pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionado medioambiental impuesto en la construcción del Aeropuerto de Castellón o el desarrollo de su evaluación ambiental.” Por lo tanto, el Alto Tribunal considera que, en efecto, no se trataba en el caso del ejercicio de una acción popular, sino de la titularidad de intereses colectivos que confieren legitimación amparada por el artículo 19.1.b) LJCA..”
Sentencias cuya fundamentación es plenamente aplicable al caso aquí analizado y que fundamentan la desestimación del recurso de apelación. La parte apelante justifica la existencia de la legitimación que defiende en la existencia de derechos subjetivos e intereses legítimos que derivan de cuestiones de hecho tales como la afección del centro comercial Torrecárdenas por su proximidad al centro comercial de GGC, con pérdida de clientela y con cierre de establecimientos o traslado de alguno de ellos al nuevo centro competidor, interés que, como dice la sentencia de esta Sala de 18 de noviembre de 2021 y posterior antes citada, ha de considerarse insuficiente toda vez que lo suscitado con la formulación del recurso de revisión de oficio objeto de nuestro análisis ciertamente se encontraría fuera del ámbito de las conductas colusorias, prohibidas o desleales entre competidores a que se refiere la regulación sectorial de la competencia. Y, en cualquier caso, y por lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos para el ejercicio de la acción popular en materia medioambiental, a que se refieren tanto la sentencia de 18 de noviembre de 2021 en su FD SÉPTIMO como la de 11 de noviembre de 2019, en el presente caso no se ha acreditado, ni siquiera alegado, que se cumplan los requisitos del artículo 23 de la Ley 27/2006, necesarios para el reconocimiento de la legitimación para ejercer la acción popular en asuntos medioambientales.”.
Comentario de la Autora:
La sentencia distingue el interés legítimo y el interés competitivo, y encuadra el segundo en el ámbito del Derecho de la competencia. Fuera de esos cauces, no se puede extrapolar la lógica competitiva para impugnar actos administrativos medioambientales. A estos efectos, añade que en materia ambiental existe una vía específica de legitimación (arts. 22 y 23 de la Ley 27/2006), pero en el caso no se cumplen ni se acreditan sus requisitos.
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