Título: La utilización de las “cláusulas de proximidad” o el “Voldemort” de la contratación pública. Clarificación conceptual, posibilidades y limites jurídicos y tendencias entre la resiliencia y la preferencia europea
Title: The use of “proximity clauses” or the “Voldemort” of public procurement. Conceptual clarification, legal possibilities and limits and trends between resilience and European preference
Autor: J. José Pernas García. Profesor titular de Derecho administrativo de la UDC. Investigador permanente de ECOBAS
Fecha de recepción: 11/04/2025
Fecha de aceptación: 05/05/2025
DOI: https://doi.org/10.56398/ajacieda.00413
Resumen:
Este trabajo pretende clarificar conceptualmente los tipos de cláusulas de proximidad, diferenciando entre las cláusulas de proximidad de las prestaciones, vinculadas al objeto del contrato y orientadas a conseguir objetivos estratégicos o de mejora de la calidad prestacional, y las cláusulas de arraigo territorial de los operadores económicos, prohibidas por los principios de la contratación pública. Se analiza la doctrina del TJUE, que ha establecido el margen para el establecimiento de cláusulas de proximidad en la contratación pública, y las resoluciones y sentencias de los tribunales administrativos y jurisdiccionales. Se estudian diferentes alternativas para el fomento de la contratación de proximidad, como vía para conseguir objetivos estratégicos sociales y ambientales, y, finalmente, se valoran las tendencias de la contratación pública de la UE en el marco geoestratégico actual, particularmente con relación a la compra pública resiliente y a la preferencia europea.
Summary:
This paper aims to make an effort to clarify the concept of proximity clauses, differentiating between clauses on the proximity of services, linked to the subject matter of the contract and aimed at achieving strategic objectives or improving the quality of the service provided, and clauses on the territorial roots of economic operators, which violate the principles of public procurement. It analyses the doctrine of the CJEU, which has established the margin for the establishment of proximity clauses in public procurement, and the resolutions and rulings of the administrative and jurisdictional courts. Different alternatives for the promotion of proximity procurement are studied and, finally, the trends in public procurement in the current geostrategic framework are assessed.
Palabras clave: Contratación pública. Proximidad. Principios de la Contratación Pública. Igualdad y no discriminación. Proporcionalidad. Sostenibilidad. Resiliencia. Preferencia europea.
Keywords: Public Procurement. Proximity. Public Procurement Principles. Equality and non-Discrimination. Proportionality. Resilience.
Sumario:
1. Introducción. Delimitación conceptual
2. Criterios generales de validez de las “cláusulas de proximidad” en la contratación pública: la sentencia de 27 de octubre de 2005, asunto C-234/03. Leading case en materia de cláusulas contractuales territoriales
3. Claves en el proceso de preparación contractual para la introducción de cláusulas de proximidad
3.1. La motivación en el expediente de las cláusulas de “proximidad”: criterios justificativos
3.2. La superación del test de “necesidad” en aplicación del principio de proporcionalidad. No es indiferente el tipo de cláusula contractual para valorar la proporcionalidad de la medida de arraigo territorial
4. Análisis de posibles cláusulas de proximidad a la luz de la doctrina de los tribunales administrativos
4.1. El uso de “cláusulas de proximidad” ligadas a la distancia de transporte
4.1.1. Cláusulas de proximidad, referidas a la distancia de transporte, destinadas a mejorar la rentabilidad económica de la prestación
4.1.2. Cláusulas de proximidad, referidas a la distancia de transporte, destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero
4.2. La utilización de “cláusulas de proximidad” que permitan la adquisición de productos alimentarios
4.2.1. Consideraciones generales sobre el marco normativo autonómico
4.2.2. Alternativas directas o indirectas para favorecer la compra de proximidad.
4.2.2.1. Compras en circuito corto de distribución
4.2.2.2. Determinación de cláusulas vinculadas a los procesos de producción (ecológica) o a criterios temporales (productos frescos o de temporada)
4.2.2.3. La metodología de la huella de carbono como vía para facilitar las políticas de proximidad
4.2.2.4. La compra de productos locales cuando el objeto del contrato lo justifique
4.2.2.5. La compra de “productos locales” como condición especial de ejecución en los contratos de obra o servicios ¿Un medio válido para la compra de proximidad?
4.2.2.6. Fomentar políticas de proximidad con las “herramientas” disponibles
5. La utilización de “cláusulas de proximidad” que dan cumplimiento al principio de proximidad en materia de gestión de residuos
5.1. El principio de proximidad como expresión de los principios de la política ambiental comunitaria y su proyección en la política de mercado interior
5.2. Consideraciones generales sobre el alcance del principio de proximidad, como elemento justificativo de la restricción de las libertades comunitarias, en la doctrina del TJUE
5.3. Reconocimiento del principio de proximidad en la normativa de residuos y su impacto en la preparación de los contratos de tratamiento de residuos
5.4. La utilización de criterios o cláusulas ambientales que dan cumplimiento el principio de proximidad, cuyo concreto alcance está positivizado en un reglamento comunitario
5.5. La validez de criterios de adjudicación referidos a la proximidad de instalaciones de tratamiento de residuos
6. Tendencias de la compra de proximidad en la Unión Europea: la compra pública “resiliente”, la “preferencia europea” y ¿la “compra de proximidad” en sectores esenciales?
7. Valoración final
8. Bibliografía
Summary:
1. Introduction. Conceptual delimitation of the types of proximity clauses
2. General criteria for the validity of “proximity clauses” in public procurement: the judgment of 27 October 2005, Case C-234/03. Leading case on territorial contract terms
3. Keys in the contractual preparation process for the introduction of proximity clauses
3.1. The reasoning of the “proximity” clauses: justification criteria
3.2. Overcoming the “necessity” test in application of the principle of proportionality. The type of contractual clause is not irrelevant in assessing the proportionality of the measure of territorial roots
4. Analysis of possible proximity clauses in the light of the doctrine of the administrative courts
4.1. The use of “proximity clauses” linked to the distance of transport
4.1.1. Proximity clauses, referring to the distance of transportation, aimed at improving the economic profitability of the service
4.1.2. Proximity clauses, related to the distance of transport, aimed at reducing greenhouse gas emissions
4.2. The use of “proximity clauses” to enable the purchase of food products
4.2.1. General considerations on the regional regulatory framework
4.2.2. Direct or indirect alternatives to favor proximity purchasing
4.2.2.1. Purchases in short distribution circuits
4.2.2.2. Determination of clauses linked to production processes (ecological) or to temporary criteria (fresh or seasonal products)
4.2.2.3. The carbon footprint methodology as a means of facilitating proximity policies
4.2.2.4. The purchase of local products when the purpose of the contract justifies it
4.2.2.5. The purchase of “local products” as a special performance condition in works or services contracts: a valid means for proximity purchasing?
4.2.2.6. Promoting proximity policies with the “tools” available
5. The use of “proximity clauses” that comply with the principle of proximity in waste management
5.1. The proximity principle as an expression of the principles of Community environmental policy and its projection in the internal market policy
5.2. General considerations on the scope of the principle of proximity, as an element justifying the restriction of community freedoms, in the doctrine of the CJEU
5.3. Recognition of the principle of proximity in the waste legislation and its impact on the preparation of waste treatment contracts
5.4. The use of environmental criteria or clauses that comply with the principle of proximity, the specific scope of which is positivized in a community regulation
5.5. The validity of award criteria referring to the proximity of waste treatment facilities
6. Trends in proximity purchasing in the European Union: “resilient” public procurement, “European preference” and “proximity purchasing” in essential sectors?
7. Final assessment
8. Bibliography
Bibliografía:
BOSTJAN, FERK, B., FERK, P., “Local preferences as non-discriminatory instrument in public procurement of fresh foods”, Law and Economics of Public Procurement Reforms, Routledge, 2017.
Boyano, A., Espinosa, N., Rodriguez Quintero, R., Neto, B., Gama Caldas, M., Wolf, O., EU GPP criteria for food procurement, catering services and vending machines Final Technical Report. JRC Technical Reports, 2019.
CARANTA, R., “Proximidad y resiliencia: viejos y nuevos desafíos para la contratación pública en Italia”, Revista General de Derecho Administrativo, 64, Iustel, octubre 2023.
EUROPEAN PUBLIC HEALTH ALLIANCE y HEALTH CARE WITHOUT HARM EUROPE, How can the EU Farm to Fork Strategy contribute? Public procurement for sustainable food environments, 2019.
FALVO, Chiara, LICHÈRE, F., “L’achat public de proximité en France: le cas des produits alimentaires”, Revista General de Derecho Administrativo, 64, Iustel, octubre 2023.
GIMÉNEZ BALDAZO, M., ALEXANDERS AZNARAN, C., FERREIRA TELLES, E., ARMADA SEGUÍN, M., “Producto de proximidad y comedores escolares en España: Análisis de las licitaciones públicas (2018-2022)”, Revista general de derecho administrativo, Iustel, 2023.
GIMENO FELIU, J. M., “Hacia una nueva contratación pública en clave geoestratégica: la brújula de la competitividad en Europa al servicio de las políticas públicas”, Observatorio de los Contratos Públicos 2025.
GORIS GORIS, D., VALERIO VALERIO, A., “Contratación pública y producto local: una mirada a su regulación y aplicación en la República Dominicana”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 64, 2023.
KRIVASONOKA, I., “Regulations of public food procurement: opportunities and challenges”, Research for Rural Developpement, 2017, vol. 2.
LAZO VITORIA, X. “El tsunami del “producto local” llega a la contratación pública en España”, Revista General de Derecho Administrativo, 64, Iustel, octubre 2023.
LAZO VITORIA, X. (Dir), ARMADA SEGUÍN, M., AZNARAN CARMELINO, C., FERREIRA TELES, E., y GIMÉNDEZ BALDAZO, M. (2024). Estudio sobre el grado de ambientalización de los contratos de comedores escolares en España (2018-2022). Grupo de Investigación Compra Pública Verde UAH.
LAZO VITORIA, X., PERNAS GARCÍA, J. J., “Sustainable public food procurement in Spain”, Mark Stein (ed. lit.), Maurizio Boccacci Mariani (ed. lit.), Roberto Caranta (ed. lit.), Yiannis Polychronakis (ed. lit.), Sustainable Food Procurement: Legal, Social and Organisational Challenges, 2024.
LAZO VITORIA, X., ARMADA SEGUÍN, M., “Nuevamente el debate del producto de proximidad y los comedores escolares públicos”, Observatorio de Contratación Pública, 2024, en www.obcp.es, vito a 3 de abril de 2025.
MELO FERNANDEZ, Débora, “La contratación de proximidad en el Derecho portugués sobre contratación pública”, Revista General de Derecho Administrativo, Iustel, octubre 2023
NETO, B., RODRÍGUEZ QUINTERO, R., WOLF, O., SJÖGREN, P., LEE, P., Revision of the EU Green Public Procurement Criteria for Food and Catering Services. Technical report for the 1st AHWG meeting, 2016.
PERNAS GARCÍA, J.J.:
– “El “Tsunami” regulatorio derivado de las políticas económicas de transición ecológica: hacia un derecho sustantivo de la contratación pública para la “sostenibilidad” y la “resiliencia” en la UE”, Observatorio de Contratación Pública, septiembre, 2023.
– “Hacia un derecho sustantivo de la contratación pública desde la política de economía circular”, Observatorio de políticas ambientales 2023 / coord. por Gerardo García-Álvarez García, Jesús Jordano Fraga, Blanca Lozano Cutanda, Alba Nogueira López, 2023.
– La utilización de la huella de carbono en la preparación de contratos públicos: Posibilidades y límites de un proceso en construcción, Revista Aragonesa de Administración Pública, NÚM. 61, 2024.
RUIZ MADRIGAL, D., MIRANDA ZÚÑIGA, R., “La priorización de los proveedores locales en la regulación sobre las compras públicas en Chile”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 64, 2023.
SANTAMARÍA ARINAS, R., “Los principios de la política de residuos (arts. 7 a 11)”, en PERNAS GARCÍA, J. J., SÁNCHEZ, J. (Edis.), Estudio sistemático sobre la ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. monográfico, 2022.
SANYE MENGUAL, E., VALENZANO, A., SINKKO, T., GARCÍA HERRERO, L., CASONATO, C., LISTORTI, G., SALA, S., Sustainable public procurement: current status and environmental impacts, Knowledge to support policymaking, Joint Research Center, 2024.
TRIAS PRATS, Bartomeu, “Los principios de proximidad y suficiencia en el régimen de los traslados intraestatales de residuos”, Revista de derecho urbanístico y medio ambiente, vol. 51, 2017
