Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 2 de junio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 2437/2025 – ECLI:ES:TSJCL:2025:2437
Palabras clave: Zonas de bajas emisiones. Calidad del aire. Contaminación acústica. Plan de movilidad urbana sostenible. Ordenanza municipal. Desviación de poder. Arbitrariedad.
Resumen:
Es objeto de impugnación en el presente recurso jurisdiccional, la Ordenanza de Creación y Gestión de la Zona de Bajas Emisiones de la ciudad de Ávila aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Ávila de 31 de mayo de 2024, publicada en el BOP de Ávila nº123 de 24 de junio de 2024, y el Proyecto de Delimitación de la Zona de Bajas Emisiones de dicha ciudad.
La parte actora alega que en la aprobación de esta Ordenanza el ayuntamiento ha incurrido en arbitrariedad y desviación de poder. Al efecto, considera que no contiene el estudio y los análisis de los efectos concretos que supone la implantación de la ZBE sobre los derechos fundamentales de vecinos, residentes, profesionales, y negocios al margen. Entiende que la declaración de la ZBE no resulta necesaria, máxime cuando en la ciudad de Ávila no existe contaminación del aire y, tanto en el recinto amurallado como en el centro histórico, la emisión resulta inferior a la que pudiera existir en otras partes de la ciudad.
Respecto a la calidad del aire o la contaminación acústica, no existe controversia alguna porque son hechos reconocidos por el propio Ayuntamiento y así se deduce también de los informes anuales de calidad del aire de Castilla y León y del mapa estratégico del ruido de Ávila. La cuestión controvertida radica en determinar si con esos niveles buenos o por debajo de los límites establecidos, resulta necesario aprobar una Ordenanza, teniendo en cuenta, a juicio de la parte actora, que la normativa comunitaria no obliga a establecer ZBE.
Sin embargo, la Sala apunta que los actores olvidan que España ha dictado en el ejercicio de dicha libertad la Ley 7/2021 que en su artículo 14 establece que: “los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos: a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023”; lo que resulta ser una obligación para municipios como el de Ávila. Por tanto, no es de recibo partir de la premisa según la cual y teniendo en cuenta la buena calidad del aire y la ausencia de contaminación acústica, resulta innecesario aprobar una ZBE.
Por otra parte, el Ayuntamiento de Ávila, de cara a justificar el ámbito elegido para dicha Zona se ampara en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible aprobado por acuerdo del Pleno de 30 de junio de 2014 y las cinco propuestas de actuación que se recogen en el mismo; por lo que la Sala examina si a través de dicho Plan se justifica la elección, delimitación y perímetro de dicha Zona, dado que en 2014 no podía estar contemplada ninguna zonificación de bajas emisiones.
A partir de aquí, la Sala remite al contenido de su sentencia de 16 de mayo de 2024 a través del cual examinó un caso similar en la ciudad de Segovia y que fue objeto de comentario en esta Revista.
Sobre la base de esta sentencia, la Sala reitera la necesidad de establecer una normativa que regule estas ZBE, pudiendo ser la normativa una Ordenanza; sin perjuicio de que el art. 14.3 de la Ley 7/2021 establezca que la determinación de las ZBE se deba incluir en el plan de movilidad urbana sostenible. En el presente caso existe un Plan de Movilidad de 2014 que no podía recoger la ZBE; no existe un estudio de movilidad referido al Casco Histórico que afecte a la propuesta de ZBE, ni tampoco al resto de las zonas o barrios de la ciudad.
Por tanto, la Sala dice textualmente: “Nos encontramos con que falta el presupuesto legal que habilite al Ayuntamiento para aprobar una ordenanza que determine y gestione las zonas de bajas emisiones, puesto que no se recoge en el Plan de Movilidad el establecimiento de estas zonas de bajas emisiones, tal y como exige la Ley 7/2021. Esto lleva como consecuencia la nulidad de la Ordenanza al carecer de título habilitante”.
Por tanto, sin examinar el resto de los motivos de recurso, la Sala estima el recurso contencioso-administrativo planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Tras recoger en los hechos introductorios las características singulares que concurren en la ciudad de Ávila, destacando que es una ciudad donde no existe contaminación en el aire y que en el Recinto Amurallado como en el Centro Histórico, la emisión es inferior a la que puede existir en otras partes de la ciudad, dado el numero limitado de vecinos que residen en dicho lugar y vehículos que circulan, lo que se debería de haber tenido en cuenta por el Ayuntamiento, ya que no debería de haberse establecido dicha Zona, cuando las razones esgrimidas para la delimitación y establecimiento de esa zona, son meramente económicas y no compartidas por la parte recurrente y tras exponer igualmente en los hechos lo acaecido en el expediente administrativo desde el documento de acreditación del cumplimiento del compromiso de tener implantada la ZBE hasta el informe jurídico relativo al proyecto de Ordenanza, así como lo que acontece desde la propuesta de Ordenanza y los tramites ulteriores y en concreto el estudio de calidad del aire dentro de dicha zona, en cuanto a que el mismo acredita que la calidad del aire en una de las vías de la zona delimitada es muy buena o al menos buena, y que por el Ayuntamiento se ha omitido llevar a cabo el obligado contraste con otras zonas de la ciudad donde existe una mayor incidencia en el tráfico, lo que debería de haberse acreditado en el expediente, con la aportación de estudios que acreditasen la incidencia de la circulación en todas las zonas de la Ciudad y sus efectos en la calidad del aire, por lo que la discrecionalidad y arbitrariedad municipal es palmaria, a juicio de la parte actora.
(…)”.
“(…) Por lo que como resulta de dicho precepto, para los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares se impone la obligación de adoptar antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible, que incluyan el establecimiento de Zonas de Bajas Emisiones, otra cosa, será por tanto si en dicho establecimiento y dadas el alcance de las restricciones o limitaciones que se establezcan deban de realizarse los estudios y análisis cuya ausencia denuncia la parte recurrente y si dichas restricciones o limitaciones deben de producirse de conformidad a como lo exija la situación de la que se haya de partir, es decir, en supuestos donde se parta de valores malos en cuanto a la calidad del aire o niveles altos de contaminación acústica, se encontrara más justificada la adopción de medidas más restrictivas o limitativas que en otros casos como el que nos ocupa, pero lo que no cabe partir de la premisa que se atisba del contenido de la demanda, en cuanto a que si existe una buena calidad del aire y la ausencia de contaminación acústica, ello determine que no sea necesaria la aprobación de ningún establecimiento de Zonas de Bajas Emisiones, dada la determinación legal que obliga al mismo para los municipios de una población superior a 50.000 habitantes, como ocurre en el caso del Ayuntamiento de Ávila, por lo que no cabe compartir las afirmaciones de la parte actora referidas a que el Ayuntamiento haya incurrido en arbitrariedad o desviación de poder con el establecimiento de dicha ZBE puesto que la potestad administrativa ejercitada por el Ayuntamiento demandado, no ha derivado hacia ninguna finalidad espuria, sino por una determinación legal (…)”.
“(…) Por lo que en el presente caso y como denuncia la parte actora en la página 30 de su demanda no existe un ineludible estudio de movilidad referido al Casco Histórico que afecta a la propia propuesta de ZBE, ni tampoco referido al resto de las zonas o barrios de la ciudad, por lo que como antes adelantábamos nos encontramos ante un supuesto idéntico al examinado en la sentencia antes referida, por cuanto como resulta de los documentos aportados por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda, en la ciudad de Ávila aparece aprobado en el año 2014 un Plan de Movilidad Urbana Sostenible, aportado con la contestación a la demanda como documento 1, acontecimiento 16.1 del expediente digital, pero este no podía recoger la ZBE dada la fecha del mismo y como resulta que efectivamente haya un acuerdo del Pleno que se ha aportado como documento 4, acontecimiento 16.5 del expediente digital donde consta que por el Pleno Corporativo de este Excmo. Ayuntamiento, en sesión celebrada el 27 de diciembre de 2024 se ha adoptado, entre otros, el acuerdo de aprobación inicial del Plan de Movilidad Urbana Sostenible (…)”.
Comentario de la Autora:
El hecho de que la zona afectada tenga una calidad del aire buena o no exista contaminación acústica, e incluso se encuentren dentro de los parámetros legales, no es óbice para que el ayuntamiento apruebe una Ordenanza de creación y gestión de una ZBE en el ejercicio de sus competencias municipales que se encamine hacia una mejora para cumplir los compromisos adquiridos con la Unión Europea y las obligaciones contempladas en nuestra Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.
Y si bien la potestad municipal para el establecimiento de dicho instrumento resulta incuestionable, lo cierto es que el Plan de Movilidad Urbana Sostenible aprobado en 2014 no podía contemplar las ZBE dada su fecha, por lo que falta ese presupuesto legal que hubiera habilitado al ayuntamiento a aprobar una Ordenanza cuya nulidad se acuerda por inexistencia de un Plan de Movilidad con carácter previo que estableciera la delimitación y justificación de esta ZBE.
