Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2026 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 631/2026- ECLI: ES: TS: 2026:631
Palabras clave: Declaración de Impacto Ambiental. Impugnación directa. Acto de trámite. Energías renovables.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación presentado por dos Sociedades Mercantiles contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de mayo de 2024, con ocasión del recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la inadmisión por parte de la Subdirección General de Evaluación Ambiental, en fecha 22 de marzo de 2023, del recurso de alzada planteado frente a la resolución de 18 de enero de 2023, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental desfavorable del proyecto “Parques fotovoltaicos Caravón Solar, de 70 MWp, Chapina Solar, de 70 MWp, Formentor Solar, de 69 MWp y Nortada Solar, de 70 MWp, y su infraestructura de evacuación, en Yunquera de Henares (Madrid y Guadalajara)”, y respecto a solicitud de revocación de aquella resolución.
A juicio de la recurrente, la casación se sustenta sobre la vulneración del artículo 41 dela Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, a la luz de la regulación contenida en los apartados1 y 2 del artículo 1 del Real Decreto-ley 23/2020, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica. Desde esta manera, la parte demandante considera que una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) desfavorable emitida en proyectos de instalaciones de generación eléctrica comprendidos en el ámbito de aplicación del citado Real Decreto-ley 23/2020, tiene una doble naturaleza, en el sentido de producir por sí misma efectos jurídicos decisorios perjudiciales para los promotores, puesto que la emisión desfavorable determinaría la caducidad automática de los permisos de acceso y conexión otorgados para los respectivos proyectos, debiendo ser objeto impugnación autónoma, so pena de crear, a juicio de la recurrente, espacios de impunidad incompatibles con un Estado de Derecho. La consecuencia de este planteamiento es la consideración de la DIA como un acto de trámite cualificado, en los términos del artículo 112 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, permitiendo su impugnación directa.
La Sala de instancia acogía la causa de inadmisibilidad planteada por la Abogacía del Estado, e inadmitió el recurso núm. 460/2023, al considerar que la DIA es un acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma. En este sentido, la Sala insiste en la configuración legal de esta Declaración como acto de trámite, en tanto que informe de carácter preceptivo y determinante, reconociendo, además, la línea jurisprudencial seguida al respecto. Junto a ello, el TSJ señala que la aprobación del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio no ha supuesto alteración alguna del régimen de impugnación de la DIA, “incluso en el supuesto de ser esta desfavorable y emitirse en el seno de un proyecto de generación eléctrica”.
El Tribunal Supremo asume los razonamientos de la Sala de instancia, desestimando el recurso de casación. Para ello, lleva a cabo, de un lado, un minucioso análisis del régimen de la DIA en cuanto a sus posibilidades de impugnación y a su caracterización como acto de trámite no cualificado; y, de otro, considera el objeto y fin de la reforma efectuada por el citado Real Decreto-ley en orden a la racionalización de la implantación de instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, señalando que no puede considerarse que tal ordenación dé cabida a un régimen diferenciado de Evaluación Ambiental, y subsiguiente Declaración de Impacto. Antes al contrario, a juicio del Tribunal, la DIA se configura en relación con la caducidad de los permisos de conexión que motiva los diferentes recursos como un elemento más que ha de concurrir para que dichos permisos desplieguen sus efectos.
Destacamos los siguientes extractos:
“El objeto del presente recurso consiste en determinar si una declaración de impacto ambiental (DIA) desfavorable, emitida en el procedimiento de autorización de un proyecto de generación de energía eléctrica, puede ser impugnada en vía contencioso-administrativa, sin necesidad de esperar a la resolución definitiva del procedimiento sustantivo” (F.J.1).
“Para resolver la cuestión suscitada en este recurso es preciso partir de la naturaleza jurídica de la declaración de impacto ambiental (DIA) en su dimensión procesal. Las partes coinciden en que la DIA, en cuanto informe emitido en el seno del procedimiento de autorización de planes o proyectos sometidos a evaluación ambiental, no es impugnable de forma autónoma, sino tan solo con ocasión del recurso dirigido contra la resolución sustantiva que ponga fin al procedimiento. Esa limitación de la impugnación de las resoluciones sobre la evaluación ambiental se establece, como recuerda la sentencia de instancia, en el art. 41.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (…).
La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha reiterado y aplicado la mencionada limitación, incluso antes de la Ley de 2013 y, si precisamente el legislador la incorporó a su articulado, lo fue acogiendo esa jurisprudencia que, por otra parte, no se imponía en las Directivas que la Ley transponía (2001/42 y 2011/92) por cuanto las cuestiones de procedimiento no están armonizadas. Así resulta de la sentencia de 21 de enero de 2004 (ECLI:ES:TS:2004:222), que sigue la doctrina ya fijada en otras anteriores (las dos sentencias de 17 de noviembre de 1998; ECLI:ES:TS:1998:6794).
(…) Es importante que retengamos que, ya en origen, la evaluación ambiental, en este ámbito energético, no tiene especialidad alguna en cuanto a su regulación que comporta una remisión “in totum” a la normativa sectorial, esto es, a la LEA, cuya regulación, desde el punto de vista procesal, ya vimos como quedó plasmada en su art. 41, como acertadamente concluyó el Tribunal de instancia. Dando un paso más en ese marco normativo, lo que constituye el objeto del RDL es incidir en esa tramitación de las autorizaciones exigidas en la normativa sectorial de la energía.
(…) Sentado lo anterior, esa finalidad del legislador se lleva al articulado del RDL en el ya referido art. 1º, en el que se regulan los «[c]riterios para ordenar el acceso y la conexión a las redes de transporte y distribución de electricidad». Tales criterios comportan, en función de las fechas en que se obtuvieron los permisos de acceso y conexión, el establecimiento de unos determinados plazos para la obtención de dichas autorizaciones administrativas, en lo que aquí interesa, en el caso de la evaluación ambiental, la exigencia de que debía obtenerse la DIA favorable en el plazo de 27 o 31 meses, en función de la fecha de la obtención de los permisos de acceso y conexión, computados desde el día 25 de junio de 2020.
(…) De lo expuesto cabe concluir que la evaluación ambiental en estos proyectos no tiene especialidad alguna y que, en la regulación de las autorizaciones de estos proyectos, la evaluación no es sino un trámite necesario más, que se somete al mismo régimen que los otros trámites de igual condición, es decir, que, de no obtenerse en el plazo establecido, ocasionan la caducidad, insistimos, no de la evaluación ambiental ni de esas autorizaciones ulteriores, sino de los permisos de acceso y conexión. No hay motivos para conferirle a la evaluación ambiental en estos procedimientos especialidad alguna que debiera merecer una respuesta diferente de la establecida en el art. 41 de la LEA, cuyo acomodo a las exigencias del derecho fundamental a la tutela no ha sido cuestionada ni es cuestionable” (F.J.2).
“(…) En efecto, la aplicación de los actos de trámite cualificados en el ámbito de la aprobación de programas o proyectos adolece de ciertas peculiaridades porque, estando sujetos a la evaluación ambiental, esta ha de emitirse en el seno del mismo procedimiento, constituyendo un trámite especifico y especial. La evaluación ambiental, en la mencionada Ley, tiene “naturaleza de informe preceptivo y determinante”(art. 41) para la decisión que deba adoptarse en relación con la aprobación del proyecto. Debe repararse en la terminología que se utiliza en el precepto, porque tradicionalmente, en relación con los informes que deban emitirse en el procedimiento, se suele acuñar las categorías tradicionales, en cuanto a su incidencia en el procedimiento, en si son preceptivos o facultativos y si son o no vinculantes (art. 80 LPAC). Sin embargo, el legislador ambiental asigna a la evaluación la naturaleza de informe preceptivo, pero evitar utilizar el adjetivo de «vinculante» a los informes ambientales de los proyectos, acude al término de determinante. Esa terminología quizás venga propiciada por la transposición de las dos directivas comunitarias (2011/92 y 2001/42) que no asignan a las evaluaciones ambientales ni uno ni otro adjetivo, sin duda debido a que la finalidad de la evaluación de planes, programas y proyectos que imponen las normas comunitarias, esté más motivada en facilitar que la toma de decisiones sobre tales actividades se tomen en consideración los valores ambientales que puedan verse afectados, de ahí que el legislador comunitario se haya ocupado, como pone de manifiesto la jurisprudencia del TJUE, en la exigencia de la evaluación, su correcta tramitación, en especial, con intervención del «público» y con una determinación técnica y detallada de los efectos significativos que el plan, programa o proyecto tenga sobre los valores ambientales. En suma, la finalidad de la evaluación es hacer efectivos los principios de desarrollo sostenible y precaución, básicos en las normas ambientales, en el sentido de condicionar las actividades al menor daño al medioambiente que no deteriore su calidad para las sociedades del futuro. Es esa toma consciente de decisión la que justifica y condiciona la evaluación” (F.J.3).
Comentario de la Autora:
La Sentencia seleccionada se suma al considerable elenco de pronunciamientos que hemos comentado en esa sección en torno a la configuración legal de la EIA y los criterios o elementos que han de perfilarse en la aplicación de su régimen jurídico.
En este sentido, esta Sentencia se focaliza en una de las cuestiones claves de la DIA, que, además, la contrapone a otros pronunciamientos ambientales que, insertos también en procedimientos autorizatorios de carácter sustantivo, son susceptibles de impugnación directa (claramente, me refiero a la Autorización Ambiental Integrada o las técnicas equivalentes aprobadas por diferentes Comunidades Autónomas). Desde esta perspectiva, el razonamiento del TSJ asumido por el TS es, sin duda impecable, pero nos lleva a pensar el sentido de la reforma de 2013, en relación con la caracterización de la DIA como como acto administrativo preceptivo y determinante, y, con una mirada más amplia, en la conveniencia de que se siga manteniendo que la discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano sustantivo se acabe resolviendo en la sede el máximo órgano colegiado de cada Administración, con el riesgo de minusvalorar el alcance de la evaluación ambiental. Quizás, en el momento actual de tensión entre los procesos de generalización de instalaciones productoras de energías procedentes de fuentes renovables y la aplicación de controles ambientales como el que representa la EIA, sería conveniente una reconsideración de esta caracterización legal de la DIA, simplemente a efectos de aclarar su tratamiento desde la perspectiva de la impugnación.
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