Sentencia del Tribunal Supremo, de 24 de septiembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Carlos Lesmes Serrano)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 4036/2025 – ECLI:ES:TS: 2025:4036
Palabras clave: Sanción. Vertidos. Dominio público hidráulico. Autorización. Aguas residuales urbanas. Infraestructuras. Obras hidráulicas. Ayuntamiento. Consorcio. Junta de Andalucía. Competencias. Culpabilidad. Antijuridicidad. Salud.
Resumen:
El Alto Tribunal se pronuncia sobre el recurso de casación interpuesto por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir a través del Abogado del Estado frente a la sentencia de 23 de febrero de 2024 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede Granada, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira -en adelante, Consorcio- y el Ayuntamiento de Íllora contra la resolución de 10 de junio de 2021, dictada por la propia Confederación, que a su vez desestimó el recurso de reposición formulado por aquellos contra el acto administrativo del mismo órgano, de 19 de febrero de 2021, que acordó la imposición de una sanción y la obligación de indemnizar los daños al dominio público hidráulico, entre otros pronunciamientos.
La resolución sancionadora recoge, en primer término, que los hechos imputados a los expedientados consistieron en realizar vertidos de aguas residuales urbanas procedentes de la pedanía de Alomartes al cauce público de un arroyo innominado, careciendo de la preceptiva autorización del Organismo de cuenca y resultando, a la vista de los resultados analíticos obtenidos, vertidos contaminantes con capacidad de afección a la calidad de las aguas, en el término municipal de Íllora (Granada).
Los hechos se califican como constitutivos de una infracción administrativa leve del TRLA y prevista en su artículo 116.3 apartados a), f) y g) en relación con el artículo 100 y el artículo 315 apartados i) y l) del RDPH, en conexión con el artículo 245 del citado Reglamento.
En definitiva, la acción típica consistió en realizar vertidos por el titular de la actividad generadora del mismo en determinadas condiciones que causaron daños a los bienes de dominio público hidráulico sin contar con la autorización pertinente. Por tanto, la Confederación impuso solidariamente al Ayuntamiento y al Consorcio una sanción de multa de 7.458 euros, la obligación de indemnizar los daños al DPH en la cifra de 2.153 euros, y la obligación de corregir inmediatamente los vertidos denunciados, debiendo instar su legalización en el plazo de un mes.
La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente, desde el punto de vista del Derecho Administrativo sancionador; todo ello teniendo presente lo dispuesto en la STS de 29 de julio de 2021 (recurso contencioso-administrativo n.º 223/2020).
En primer lugar, la Abogacía del Estado entiende que la sentencia recurrida infringe los artículos 116.3 apartados a), f) y g) -que tipifican la sanción impuesta- en relación con el artículo 100 -que conceptúa los vertidos- todos ellos del Texto Refundido de la Ley de Aguas, y el artículo 315 apartado i) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, en relación con el artículo 245 del citado Reglamento; de todos los cuales resulta la tipificación de la infracción sancionada. Asimismo, alega que se han infringido los artículos 118 TRLA y 323 RDPH que obligan al responsable a tomar medidas para reparar el daño y evitar la reiteración de la conducta dañosa. Las anteriores infracciones también las vincula con el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que atribuye las competencias a los municipios.
Indica que la sentencia de instancia se aleja de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha entendido que la competencia municipal sobre vertidos no se altera por el ejercicio de las competencias propias de otras Administraciones Públicas. Insiste en que los vertidos contaminantes son responsabilidad municipal y que el Ayuntamiento no puede hacer dejación de sus funciones escudándose en que concurren otras competencias de titularidad de otras Administraciones Públicas.
Apunta que, existiendo una competencia atribuida al Ayuntamiento, también existe título de imputación suficiente para la imposición de sanciones y para el requerimiento de actuación. Y añade que la STS de 29 de julio de 2021 no influye en la resolución del presente recurso ya que resulta improcedente excluir la culpabilidad de los Ayuntamientos por la determinación de la responsabilidad de la Administración autonómica en el incumplimiento de la normativa europea.
Por último, expresa que la interpretación realizada por la sentencia recurrida conlleva una indefinición del responsable del incumplimiento de una autorización de vertido que permite un espacio de impunidad.
Analiza la Sala el grado de culpabilidad en la conducta sancionada sobre la base del contenido de los preceptos anteriormente citados. Al efecto, considera que la titularidad del vertido conlleva la imputación de las infracciones derivadas del mismo y, paralelamente, que el procedimiento sancionador se debe dirigir en primer lugar contra la entidad local y/o la entidad competente, en este caso, frente al Consorcio, por haber asumido las competencias municipales.
El Ayuntamiento y el Consorcio admiten la titularidad de la actividad generadora del vertido; que éste se ha llevado a cabo; y que los vertidos se han realizado con su conocimiento y voluntad. Sobre estas afirmaciones, el Tribunal entiende que la acción típica se ha realizado y que concurre el elemento subjetivo del reproche que es propio de la culpabilidad.
Sin embargo, aunque su conducta es culpable, la Sala considera que no debe ser sancionada por ausencia de antijuridicidad, teniendo en cuenta que no se les puede exigir un comportamiento diferente dado que la Junta de Andalucía, a pesar de los múltiples requerimientos efectuados por el Consorcio, ha incumplido su obligación de proveer de las infraestructuras necesarias para realizar la depuración de vertidos. Es decir, el grado depuración de las aguas al que alude la resolución sancionadora, solo puede alcanzarse a través de las infraestructuras que la Junta de Andalucía debe proyectar y ejecutar.
Afirmaciones que encuentran su respaldo en la Sentencia de 29 de julio de 2021 dictada por esta misma Sala, donde ya se decía y ahora se reitera que el incumplimiento de esta competencia autonómica interfiere e impide que puedan desarrollarse las competencias del Ayuntamiento y del Consorcio en materia de depuración y tratamiento de aguas residuales. En definitiva, “los límites de emisión de vertidos, que garantizan la calidad de las aguas, solo se consiguen a través de los tratamientos que proporcionan las instalaciones comprometidas y no ejecutadas por una Administración ajena a la Administración sancionada”.
Añade la Sala que la alternativa al vertido para no cometer la infracción sería retener las aguas residuales en los hogares, una circunstancia que pondría en riesgo la salud de los habitantes del municipio. Asimismo, el peligro sería de mayor intensidad que el que se trata de prevenir con la tipificación de la infracción; lo que determina la no exigibilidad de la conducta debida, la exclusión de la antijuridicidad y, en definitiva, la ausencia de sanción para la conducta.
Finalmente, sobre la alegación del Abogado acerca de las consecuencias que para los bienes jurídicos protegidos por la legislación de aguas tendría la impunidad de conductas como la que aquí fue sancionada; el Alto Tribunal recuerda el contenido de los artículos 106 y 107 de la Ley de Aguas en el sentido de que el Gobierno, a través de las Confederaciones Hidrográficas puede adoptar medidas de corrección de aquellas actividades que den origen a vertidos no autorizados, a lo que añade el artículo 107 que el Organismo de cuenca podrá hacerse cargo directa o indirectamente, por razones de interés general y con carácter temporal, de la explotación de las instalaciones de depuración de aguas residuales, cuando no fuera procedente la paralización de las actividades que producen el vertido. Al mismo tiempo, la Ley de Aguas no impide que el procedimiento sancionador se dirija también contra la Junta de Andalucía.
En definitiva, la respuesta a la cuestión casacional planteada es la siguiente: “el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas que resulten imprescindibles o necesarias para el tratamiento de aguas residuales podrá eximir de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales cuando realicen vertidos que incumplan la normativa vigente, siempre que la no realización de esos vertidos pueda comprometer gravemente la salud de las personas”.
Por tanto, el Alto Tribunal acuerda no haber lugar al recurso de casación interpuesto.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Sentencia de 29 de julio de 2021, recurso 223/2022 (…) Debemos partir de lo razonado en el fundamento de derecho séptimo de la indicada sentencia, que después de analizar con detalle la normativa autonómica aplicable concluye que: “A la vista de estos preceptos, la Sala no alberga duda de que, con carácter general, puede afirmarse que la competencia sobre la ejecución de las obras hidráulicas de interés de la comunidad Autónoma de Andalucía corresponde a la Junta de Andalucía y que esa competencia no resulta alterada por la celebración de convenios entre ésta y las entidades locales que tengan por objeto desarrollar y ejecutar materialmente la planificación de las aludidas infraestructuras, pues, como se deduce de los rotundos términos del artículo 31.3 de la Ley 9/2010 , la subrogación de la entidad local en la posición jurídica de la Junta solo se producirá una vez concluida la ejecución de las infraestructuras necesarias para la prestación del servicio y celebrados, en su caso, los contratos de explotación y gestión del servicio público” (…)”
“(…) Para mejor comprensión del asunto resulta imprescindible reseñar aquí el Convenio de Colaboración de 6 de octubre de 2006 entre la Agencia Andaluza del Agua de la Junta de Andalucía, el Excmo. Ayuntamiento de Granada, el Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira, el Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur y los Ayuntamientos integrados en el mismo, para la coordinación, ejecución y financiación de las obras precisas para la mejora de la gestión, en alta, de los servicios públicos del ciclo integral urbano del agua en los ámbitos territoriales correspondientes en el entorno metropolitano de Granada, que se hizo público a través de la Resolución de 27 de noviembre de 2006, de la Dirección Gerencia de la Agencia Andaluza del Agua y publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 12 de diciembre de 2006 (…)”
“(…) Igual relevancia que el Convenio de 2006 ha de prestarse al Acuerdo de 26 de octubre de 2010, del Consejo de Gobierno, por el que se declaran de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía las obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía (…)”
“(…) La cuestión casacional exige que nos pronunciemos sobre si el incumplimiento de las obligaciones impuestas a la Administración autonómica en materia de ejecución de obras hidráulicas exime de culpabilidad o de responsabilidad a las entidades locales competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales, en la realización de vertidos que incumplan la normativa vigente.
Para dar la debida respuesta a esta pregunta debemos dejar sentadas determinadas premisas que se han ido examinando a lo largo de los anteriores fundamentos de esta sentencia.
A.- La Administración autonómica -en este caso la Junta de Andalucía- ha incumplido sus obligaciones en materia de ejecución de obras hidráulicas, según estableció la STS n.º 1.100/2021 de 29 de julio, recurso 223/2020.
B.- Las administraciones aquí recurridas -el Ayuntamiento de Íllora y el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira- son competentes en materia de evacuación y tratamiento de aguas residuales para la que deben obtener la correspondiente autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
C.- Pese a esa competencia, el grado adecuado de depuración de las aguas, del que habla la resolución sancionadora, preciso para obtener la autorización, solo puede alcanzarse a través de las infraestructuras que corresponde proyectar y ejecutar a la Junta de Andalucía. Concurriendo estas tres premisas, la contestación al interrogante casacional ha de ser afirmativo.
Se da la circunstancia, además, en el presente caso que las administraciones sancionadas fueron especialmente diligentes en la exigencia de que la Junta de Andalucía cumpla con las obligaciones que le corresponden.
Sobre este punto, recordemos que el Consorcio para el Desarrollo de la Vega Sierra Elvira -en representación del Ayuntamiento de Íllora y del resto de municipios que en él se integran- ha operado de forma proactiva para instar el cumplimiento del Convenio de 2006 para la consecución de las obras. Como parte interesada, el Consorcio presentó en fecha 11 de julio de 2016 dos escritos ante la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y ante la Delegación Territorial de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de Granada en los que solicitaba que se remitieran los distintos proyectos de ejecución de las infraestructuras de saneamiento que resultaban necesarias para el tratamiento de las aguas residuales urbanas – folios 65 a 75 del expediente administrativo-. En tales escritos también interesaba la convocatoria de la Comisión de Seguimiento que preveía la cláusula décima del Convenio de 2006 y reiteró tal solicitud mediante escritos también presentados en fecha 1 de marzo de 2016 -folio 77- y en fecha 21 de abril de 2020 -folio 79 del expediente administrativo-.
La desatención de la Junta de Andalucía ante los anteriores requerimientos del Consorcio condujo a la interposición del recurso contencioso-administrativo por inactividad del que conoció el TSJ de Andalucía y que terminó con sentencia estimatoria -que extractamos en la letra Fdel primer fundamento jurídico de la presente sentencia- en la que se declaró la obligación de la Junta de Andalucía de remitir los proyectos que estuvieran redactados y de convocar la Comisión de Seguimiento. Para el caso del Proyecto de Concentración de Íllora y Alomartes la sentencia señala que los mencionados proyectos aún no estaban ni redactados, circunstancia que impedía solicitar la autorización para el vertido (…)”.
Comentario de la Autora:
A través de la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de julio de 2021, que fue comentada en esta Revista https://www.actualidadjuridicaambiental.com/jurisprudencia-al-dia-tribunal-supremo-andalucia-incumplimiento-del-derecho-comunitario-aguas-residuales/ , se puso de relieve la vulneración del derecho comunitario por parte de la Junta de Andalucía al incumplir su competencia relativa a la ejecución de las obras de infraestructura hidráulica de interés para la Comunidad Autónoma, lo que además resultaba imprescindible para que los ayuntamientos pudieran ejecutar sus competencias en materia de tratamiento y depuración de aguas residuales y no al revés, como se venía entendiendo, es decir, que aunque no estuvieran ejecutadas las obras hidráulicas los ayuntamientos debían asumir sus competencias y podrían devenir en infractores si no las cumplían.
A través de esta sentencia el Tribunal va más allá y justifica que, aunque Ayuntamiento y Consorcio han asumido la titularidad de la actividad generadora del vertido y su generación, lo cierto es que considera que no deben ser sancionados por ausencia de antijuridicidad, máxime teniendo en cuenta que, si no se hubiese llevado a cabo el vertido, las consecuencias para la salud de los habitantes del municipio reteniendo en sus hogares las aguas residuales hubieran sido mucho peores. A ello se suma el hecho de que el Consorcio haya requerido en múltiples ocasiones a la Junta de Andalucía para el cumplimiento de dicha obligación, y ésta haya demostrado una actitud pasiva. En definitiva, existe una causa que justifica la conducta realizada y, por tanto, la actuación del Ayuntamiento y del Consorcio no puede resultar sancionable.
Enlace web: Sentencia STS 4036/2025 del Tribunal Supremo, de 24 de septiembre de 2025
