Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 de octubre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Isabel Hernández Pascual)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ CAT 5750/2025 – ECLI:ES:TSJCAT:2025:5750
Palabras clave: Espacios naturales protegidos. Evaluación ambiental estratégica. Ordenación de los recursos naturales. Red Natura.
Resumen:
Varias asociaciones y un consorcio interponen recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Gobierno de Cataluña de 9 de febrero de 2021, por el que se aprueba definitivamente el Plan de protección del medio natural y del paisaje de l’Alta Garrotxa, cuyo objeto es la protección, ordenación y gestión de este espacio natural protegido.
Para contextualizar el asunto, este espacio natural cuenta con una superficie de 32.863 hectáreas, a la que se añade una zona periférica de protección y conectividad de 17.411 hectáreas más, alcanzando un total de algo más de 50.000 hectáreas.
En este ámbito existen diversos hábitats y especies de interés comunitario, conforme a los anexos de la Directiva de Hábitats (Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) y de la Directiva de Aves (Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres). Por tanto, se trata de un espacio integrado en la Red Natura 2000.
Por lo demás, en la normativa del Plan recurrido se incluían las condiciones generales de uso del espacio, comprendiendo los siguientes:
-Acceso, circulación y uso de red viaria.
-Uso de los recursos naturales, y, entre ellos, usos agrícolas, invernaderos; usos ganaderos, usos forestales, que comprenden también actuaciones de forestación y reforestación; formación y recuperación de pastos, roturaciones forestales, usos de productos químicos, recolección de elementos naturales, cultivo de trufas, caza, pesca continental, aprovechamiento de agua.
-Uso público del espacio. Acampada y pernoctación, escalada, descenso de barrancos, cañones, gargantas, espeleología, despegue y aterrizaje sin motor, baño fluvial, observaciones de la naturaleza y grabaciones audiovisuales, animales de compañía, actividades organizadas, educación ambiental e investigación y conocimiento del entorno.
-Obras y actuaciones. Evacuación de aguas residuales. Reconstrucción y rehabilitación de edificaciones. Nuevas construcciones y edificaciones. Alturas, cubiertas y fachadas, tratamiento del entorno, construcciones auxiliares, instalaciones y construcciones prefabricadas.
-Obras y actuaciones en el dominio público hidráulico y su zona de servidumbre. Infraestructuras de la red de distribución de servicios. Infraestructuras de la red viaria. Vallas. Depósitos de agua y balsas. Instalaciones e infraestructuras de regadío y canales. Mejora de fincas rústicas. Señales y carteles. Instalaciones de uso público.
Existen varios motivos que pretenden sustentar la nulidad del Plan recurrido, pero me detengo en aquel que finalmente acoge la Sala para estimar el recurso contencioso-administrativo: la necesidad de haber sometido el Plan a una evaluación ambiental estratégica ordinaria, y no a la evaluación simplificada que se aplicó en el supuesto examinado.
A este respecto, la Sala considera, a la vista de los datos de superficie y de la regulación de actividades y usos del espacio natural contemplados en el Plan, que no concurre ninguno de los supuestos que permiten acudir a una evaluación simplificada. En efecto, interpreta que ni el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, ni el artículo 46 –dedicado a Natura 2000– de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, amparan la realización de una evaluación ambiental simplificada.
Por ello, la Sala estima el recurso contencioso-administrativo y declara la nulidad de pleno derecho del citado Plan.
Destacamos los siguientes extractos:
“Por lo expuesto anteriormente en cuanto a su alcance, este Plan no tendría encaje en ninguno de los supuestos de evaluación ambiental estratégica simplificada.
No se trata de la modificación de un plan anterior, ni es menor, pues alcanza el término municipal de 11 municipios, que comprenden el espacio protegido por el Plan de Espacios de Interés Natural, PEIN, de l’Alta Garrotxa, por Decreto 328/1992, de 14 de diciembre; comprende el espacio designado como Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA), y que se incluyó en la propuesta catalana de Lugares de Importancia Comunitaria, LIC, en el acuerdo de gobierno GOV/112/2006, de 5 de septiembre de 2006, por el que se designan zonas de especial protección para las aves y se aprueba la propuesta de LIC’s, que incluye no sólo la Alta Garrotxa, sino también el Massis de les Salines, como espacio designado para formar parte de la Red Natura 2000, definido como ZEPA y LIC, con el código ES5120001; y que mediante el acuerdo de gobierno GOV/150/2014 se declararon zonas especiales de conservación de la región biogeográfica mediterránea integrantes de la RED NATURA 2000, entre las que se incluye la ZEC de l’Alta Garrotxa-Massís de les Salines (codi ES5120001), que comprende el Espacio de Interés Natural de l’Alta Garrotxa, los acantilados de la Muga y el Massís de les Salines Bassegoda, así como la Reserva Natural Parcial de la Muga-Albanya.
Precisamente porque el ámbito es suficientemente representativo de 18 hábitats y 19 taxones de interés comunitario (objeto de conservación por la Red Natura 2000), tal como se expone en el informe ambiental estratégico, y de 4 hábitats y 28 taxones amenazados, así como de 4 hábitats y 20 taxones que son elementos prioritarios de conservación y no sólo preferentes, en un ámbito fronterizo con Francia, que abarca el territorio de 11 municipios, con un total de 50.274’8 ha, en relación con las cuales, como se ha dicho; y en atención a que la normativa del Plan hace una regulación extensa y exhaustiva de usos, actividades, obras, extracción de recursos naturales, con previsiones tanto de forestaciones y reforestaciones, como de roturaciones forestales, e infraestructura de todo tipo, puede afirmarse que el Plan de protección del medio natural y del paisaje del’Alta Garrotxa podría afectar de manera apreciable al espacio protegido, al no resultar descartable, con arreglo al principio de cautela que ha de regir la evaluación ambiental y la elección del procedimiento procedente para llevarla a cabo, que ese Plan, y los proyectos que puedan autorizarse a su amparo, afecten a los objetivos de conservación del lugar en cuestión, empeorando los parámetros que definen el estado de conservación de los hábitats o especies objeto de conservación en ese lugar o, en su caso, las posibilidades de su restablecimiento, como efecto o consecuencia de las obras, usos, actividades, forestaciones, reforestaciones o roturaciones de terrenos forestales que se hagan al amparo de la regulación de ese Plan.
El examen de la probabilidad de que el plan pueda producir efectos apreciables en un espacio dado no puede demorarse a la realización de la evaluación ambiental, ni puede realizarse a la vista de sus resultados; pues, caso de que exista tal probabilidad la evaluación debería ser la estratégica ordinaria, no sirviendo a tal fin la simplificada, y sus resultados, y sin que pueda aceptarse tampoco la sustitución de esa evaluación por una prueba pericial en esta jurisdicción, ya que, por mucha que fuera la cualificación y preparación del perito para elaborar el dictamen, no podría suplir un procedimiento de evaluación también tan exhaustivo, minucioso y extenso como el que se lleva a cabo en una evaluación estratégica ordinaria.
La existencia de la probabilidad de que se produzcan efectos apreciables en el ámbito, en este caso de la Red Natura 2000, debe realizarse en los estadios iniciales del procedimiento de elaboración del Plan y de su evaluación ambiental, cuando no se pueda excluir que vayan a producirse tales efectos a la vista de los valores a conservar o proteger en el ámbito de la Red Natura 2000, y de su extensión o afectación territorial, así como de la regulación de usos, obras y actividades que se proponga implementar el Plan, que puedan comportar un impacto o efecto significativo en el referido espacio de la Red Natura 2000, espacio de interés natural, EIN, y Reserva Natural Parcial antes reseñados.
Por todo ello, el Plan de protección del medio natural y del Paisaje de l’Alta Garrotxa debe entenderse comprendido en el apartado 6 b) del artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, con arreglo al cual, deberá ser objeto de evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas que requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
La omisión de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, procedente en este caso, comporta una omisión total y absoluta del procedimiento de evaluación ambiental, instrumental al de elaboración y aprobación del Plan de protección del medio natural y del paisaje, con encaje en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas, que determina la nulidad de pleno derecho del referido Plan, procediendo, por ello, el dictado de una sentencia que estime el presente recurso”.
Comentario del Autor:
Interesante sentencia en la que se procede a la anulación de un Plan de gestión de un espacio natural protegido debido a la ausencia de una evaluación ambiental estratégica realizada mediante el procedimiento ordinario.
A este respecto, tratándose de un espacio integrado en la Red Natura 2000, podría suscitarse la duda de si nos encontramos ante el supuesto contemplado en el artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que exime de la “adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio” a aquellos planes, programas o proyectos que tengan relación directa con la gestión del lugar o que sean necesarios para ella.
Sin embargo, aunque el Plan se apruebe con la finalidad de gestionar y ordenar el espacio natural –lo que, en principio, podría situarlo dentro del supuesto de exclusión–, debe tenerse en cuenta que el hecho de que un plan tenga relación directa con la gestión del espacio no lo exime automáticamente de la obligación de someterse a evaluación ambiental. Así lo señala la Comisión Europea (2019) en Gestión de espacios Natura 2000. Disposiciones del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE sobre los hábitats, al indicar que ciertos elementos de los instrumentos de gestión pueden ser ajenos a la conservación. En el supuesto que nos ocupa, piénsese en los usos y actividades que se regulan en el Plan recurrido, que se han trascrito más arriba.
Sobre esta cuestión, resulta recomendable la lectura del artículo de GARCÍA URETA, A. (2019), «Un comentario sobre la Ley 9/2018, de reforma de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental», publicado en el número 87 de esta REVISTA (pp. 42-43), así como la tesis doctoral de SÁNCHEZ GONZÁLEZ, J. (2021), Red Natura 2000: evaluación ambiental de planes y proyectos, Universidad da Coruña (pp. 168-175).
Enlace web: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 de octubre de 2025
