Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 17 de noviembre de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 4371/2023 – ECLI:ES: TSJCL: 2023:4371
Palabras clave: Urbanismo. Modificación puntual. Suelo rústico común. Suelo rústico de protección natural de interés paisajístico. Información pública. Explotación porcina. Tierras agrícolas.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por varios particulares contra el Acuerdo de 28 de abril de 2022 de la Comisión Territorial de Medio Ambiente y Urbanismo de la Junta de Castilla y León en Soria, por la que se aprueba definitivamente la Modificación puntual nº 18 de las Normas Urbanísticas Municipales de Cidones, promovida por el Ayuntamiento y referida a la clasificación del suelo de rústico común a protección natural de interés paisajístico, con o sin masa forestal, en los entornos del embalse de la Cuerda del Pozo y del Monte Berrún.
Son codemandados el propio ayuntamiento y la Junta de Castilla y León.
La parte demandante conecta su recurso con la existencia de un proyecto que presentó para la construcción de una granja porcina ubicada en suelo clasificado en aquel momento como rústico; por lo que entonces de trataba de un uso permitido y a través de la modificación de las NNUU quedaría sometido a autorización. Por todo ello, invoca la vulneración del art. 9 de la CE.
En segundo lugar, alega que, debido a los cambios introducidos con posterioridad al trámite de información pública del proyecto de modificación de las NNUU, debería haberse abierto un nuevo periodo de información pública; por lo que a su juicio se ha vulnerado el artículo 158 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
A continuación, alega que las fincas de cultivos y pastos no pueden ser objeto de recalificación e interesa con carácter subsidiario la exclusión de las fincas de cereal y pasto en más de 2.000 hectáreas, de la pretensión de recalificación de 4.000 hectáreas, ya que las parcelas de los recurrentes son fincas resultantes de la concentración parcelaria, se cultivan de cereal y forraje de pastos para ganado, por lo que deben de ser excluidas de la Modificación.
Se alega además la infracción del artículo 18 de la Constitución y la caducidad del expediente.
En definitiva, los recurrentes entienden que la Modificación Puntual no cumple con los requisitos legales para modificar la clasificación del suelo, ni queda justificado su interés público, ya que no concurren en el suelo las características del artículo 23 de las NNSS de Cidones ni las de los artículos 37 y 169 del Reglamento de la Ley de Urbanismo (RU).
La Junta de Castilla y León considera que el mecanismo de autorización previa para la construcción de instalaciones vinculadas a la explotación ganadera ya estaba previsto en las NNUU vigentes acorde con el artículo 64 del RU. Cuestión distinta es que la Modificación impugnada cambie la clasificación de la finca de los recurrentes que, en su opinión, nada han probado en orden a la no concurrencia de valores dignos de protección en la misma; por lo que la solicitud de licencia presentada por aquellos no puede limitar la actividad urbanística que compete a los ayuntamientos ni su capacidad de modificar la clasificación de las zonas cuando resulte necesario.
Asimismo, la Junta de CyL se apoya en el contenido de la memoria vinculante para demostrar el interés público en que se basa la Modificación aprobada, máxime cuando lo que se pretende es igualar la clasificación de los parajes de suelo rústico común de Cidones a los colindantes del término municipal de Soria en su PGOU, protegiéndolos con su clasificación como Suelo Rústico con Protección Natural de interés paisajístico.
Tampoco considera que hayan concurrido modificaciones sustanciales que hagan necesario un nuevo trámite de información pública.
En la misma línea, el ayuntamiento de Cidones, pone de relieve que la licencia solicitada por los recurrentes para la construcción de una granja porcina les fue denegada por resolución de 8 de abril de 2019, que no fue recurrida. Esencialmente, basa su oposición al recurso en el contenido de los informes solicitados y emitidos con carácter favorable a la Modificación Puntual, con especial referencia al del Servicio de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León. A ello se suma que la Modificación viene motivada por el interés público y no por el privado del ayuntamiento. Asimismo, la reclasificación del suelo rústico se produjo por los elementos y factores que denotan su alto valor ambiental y paisajístico.
Resueltos en sentido negativo los motivos formales alegados, la Sala se pronuncia sobre el fondo del asunto y centra la cuestión controvertida en determinar si la recalificación de los terrenos realizada en la Modificación Puntual impugnada, resulta o no conforme a derecho. No obstante, en primer lugar, se pronuncia sobre si la finalidad de dicha Modificación Puntual, tal y como entienden los recurrentes, no ha sido otra que la de impedir el ejercicio de una actividad consistente en una explotación porcina para la que solicitaron autorización en el año 2018.
La Sala no comparte esta afirmación y desestima este motivo de recurso. Para ello, trae a colación su Sentencia de 24 de junio de 2022 que otorga la razón a los hoy recurrentes al acoger la nulidad de las resoluciones dictadas por la administración autonómica y declarar admisible la solicitud de inicio de evaluación de impacto ambiental ordinaria relativa al proyecto de la granja porcina, refiriéndose también a la Modificación Puntual hoy impugnada. En esta sentencia, la Sala ya apuntó que el proyecto no vulneraba la tan reiterada Modificación Puntual por cuanto la finca de los recurrentes pasaría a ser suelo rústico con protección natural, pero el ayuntamiento no había considerado las singularidades paisajísticas previstas en el artículo 66.3 de las NNUU en el terreno en que se prevé instalar la granja, por lo que no se puede considerar que se haya vulnerado este precepto; máxime cuando el propio ayuntamiento no consideró ese suelo como dotado de esos extraordinarios valores paisajísticos.
En definitiva, la Modificación Puntual no impediría la autorización del citado uso.
A continuación, sobre la base de la conveniencia, justificación e interés público de la Modificación previstos en la Memoria vinculante, la Sala se pronuncia sobre la concurrencia de los presupuestos legales exigibles para la calificación de un suelo como rústico de protección natural conforme a lo dispuesto en el artículo 37 del Reglamento de la Ley de Urbanismo y en el artículo 16.1 g) de la Ley de Urbanismo de CyL, con la finalidad de partir de la premisa de que, en esta clase de suelos, los propietarios tienen derecho a usar, disfrutar y disponer de sus terrenos conforme a su naturaleza rústica y respetar el régimen mínimo de protección, sin perjuicio de respetar igualmente las condiciones que impongan los instrumentos de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico o la legislación sectorial; lo que implica que dicha protección siempre es susceptible de incrementarse.
A través de dicha normativa, la Sala analiza las pruebas practicadas en el procedimiento -sobremanera los informes periciales y técnicos confeccionados a instancia de las partes y la prueba pericial judicial- para determinar si la calificación realizada en la Modificación impugnada responde a dichos requisitos legales y, por tanto, se reúnen las características descritas para la reclasificación de suelo rústico común a suelo rústico con protección natural.
Y la conclusión a la que llega la Sala es la siguiente: “Dentro del terreno objeto de reclasificación, que son cerca de 3.500 hectáreas, casi el 50% del término municipal que es de 71 km2, existe terreno que merece tal clasificación y categorización, como suelo rústico de protección natural, ya que por un lado se trata de un suelo el situado al norte y al límite con el municipio de Soria, que reúne las mismas características y además cumple igualmente con lo dispuesto en el artículo 23 de las Normas Urbanísticas, pero la Sala considera que dicha categorización no puede hacerse extensiva a toda la superficie, ya que con dicha Modificación, en la actual normativa urbanística no existiría ningún suelo con la categoría de suelo rústico común, al haber pasado todo el suelo rústico a ser considerado de protección natural”.
Del conjunto de la prueba practicada en autos, la Sala considera que la finca de los recurrentes, en un porcentaje aproximado del 20%, es tierra de labor secano, se encuentra localizada en la zona central y no al norte o lindando con el término de Soria, fue objeto de concentración parcelaria en abril de 2021, y está claramente diferenciada de las zonas ocupadas por masas arbustivas, herbáceas o donde se prevén acciones de reforestación. Tampoco concurren en esta parte de la finca ninguno de los datos previstos en el artículo 23 de las NNUU que caracterizan el suelo rústico con protección natural, por cuanto los valores paisajísticos no se encuentran mencionados en dicho artículo sino en el “artículo 66 de la Normativa General de las Normas Urbanísticas Municipales, dentro del Título dedicado a la Normativa General de Protección, que habla de protección del paisaje, con el fin de lograr la conservación de la estructura paisajística tradicional, debiendo tener en cuenta las determinaciones sectoriales al respecto, pero no para determinar en este caso la clasificación del suelo rústico de protección natural”.
Finalmente, la Sala considera que dicha clasificación no es conforme a derecho respecto a las zonas de tierras arables relacionadas en el informe pericial judicial, por lo que acoge la petición subsidiaria planteada por los recurrentes en su recurso en el sentido de excluir de la clasificación todas esas fincas. No obstante, la Sala puntualiza que no le corresponde determinar qué concreta clasificación y categorización pueda corresponder a dichos terrenos permaneciendo mientras tanto con la clasificación de suelo rústico común otorgada en las Normas Urbanísticas Municipales.
En definitiva, se estima parcialmente el recurso planteado y se declara la no conformidad a derecho de la Modificación Puntual impugnada en los términos expuesto en el FD6º de la Sentencia.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Y ello por considerar conforme se indica en la Memoria Vinculante que se pretende igualar la calificación de estos parajes con sus colindantes del Municipio de Soria, estando justificada la modificación en dicha Memoria en su apartado 2.3 en los siguientes términos:
La conveniencia, justificación e interés público de la Modificación se basa en subsanar una situación proveniente de la inadecuada clasificación de las Normas Urbanísticas Municipales de Suelos Rústicos Comunes que de manera inequívoca e interpretando los textos de la propia normativa deberían haber sido clasificados como suelos con protección natural, en atención a la definición que de los mismos contiene la misma. Se trata de suelos ubicados en los entornos del embalse de la Cuerda del Pozo y del Monte Berrún, parajes de extraordinaria calidad medioambiental y paisajística, utilizados por gran cantidad de visitantes para la realización de actividades relacionadas con el medio natural, senderismo, caza, baño, deportes al aire libre…
La propia Memoria de las Normas Urbanísticas Municipales de Cidones de plantea la necesidad de conservar y potenciar el medio natural, para entre otras cosas garantizar el crecimiento del sector terciario dedicado al turismo rural ya hoy muy desarrollado.
En el apartado 2.4.2 se recoge la ordenación propuesta para estos suelos que es la que ya estaba prevista en las Normas para los Suelos rústicos de protección natural ya existentes, así como en el apartado 2.7 se recogen los valores naturales del ámbito de la Modificación concluyendo que se trata en resumen de una zona con extraordinarios valores naturales y paisajísticos que se deben de preservar (…)”.
“(…) Frente a ello por la perito judicial, la Ingeniero Agrónoma Sra. Brigida , en su informe pericial obrante al acontecimiento 95 del expediente digital y en el apartado 5 de conclusiones afirma que:
Tras la visita a la zona afectada, la realización del presente informe, el análisis de todos los mapas presentados se ha llegado a las siguientes conclusiones:
Como se ha definido en el punto anterior, los suelos Rústicos de Protección natural son aquellos “… ocupados por masas arbustivas o herbáceas… áreas en donde se prevean acciones de reforestación. Es aquella área del territorio caracterizada por hallarse recubierta por masas arbóreas de diferentes especies… “Sus usos característicos han sido y son la explotación comercial de madera y leñas. Supeditados a los anteriores, el pastoreo extensivo, la recogida de hongos y frutos silvestres y el aprovechamiento cinegético sin enfoque comercial.” Tras la visita a la zona se ha observado que hay muchas áreas/parcelas dentro la zona que se ha propuesto para la Modificación Puntual Número 18 de las NN. UU. MM. de Cidones, que no cumplen estas características. Al final de este documento en el Anexo 1 – Reportaje fotográfico, se pueden ver las imágenes geolocalizadas de las zonas que no presentan estas características que deben reunir las áreas que se vayan a recalificar como Suelo Rústico con Protección Natural (…)
Las zonas de tierra arable con la rotación agrícola citada anteriormente están claramente diferenciadas de las zonas ocupadas por masas arbustivas, herbáceas o donde se prevén acciones de reforestación. Por tanto, se puede llevar a cabo la modificación solo en esas zonas arbustivas sin dejar zonas aisladas y de pequeño tamaño de tierra arable (…)”
“(…) es evidente que dichas características no concurren en la fincas que son tierras arables y que además las mismas se encuentran localizadas en dicha zona central y además fueron objeto de concentración parcelaria de Villaverde del Monte, finalizada el 9 de abril de 2021 como resulta de la información de la página web de la Junta de Castilla y León, que comprendía 1181 hectáreas, por lo que no se pueden compartir las afirmaciones realizadas la Letrado de la Comunidad Autónoma de que se tratara de valores paisajísticos, con independencia de que existiera o no masa forestal, ya que dado que incluso el propio Perito que había realizado el informe técnico aportado con la contestación a la demanda, que declaró a su instancia, Sr. Jacinto , manifestó que la protección era más por los valores paisajísticos, no siendo lo determinante la masa forestal, pero también añadió al minuto 38:09, que eran más valores ambientales que paisajísticos, que era por los mismos valores ambientales de la zona correspondiente al termino de Soria, donde se les daba una protección natural y si bien, reiteramos, ello puede ser conforme respecto de la zona del terreno objeto de la clasificación que se encuentra al norte y lindando con el término de Soria, pero no lo es respecto de la zona central donde se encuentra la zona cultivada, con independencia de que se acuda o no al Sigpac y este no tenga relevancia urbanística, ya que lo que si lo tiene es que se trata de una zona arable cultivada, que ha sido objeto de concentración parcelaria y, que no concurre la existencia de masa arbórea, pero tampoco ninguno de los datos que conforme a dicho artículo 23 de las propias Normas Urbanísticas caracterizan el suelo rustico como de protección natural, ya que los valores paisajísticos no se encuentran indicados dentro del citado artículo (…)”.
Comentario de la Autora:
Dos son las cuestiones relevantes que se ponen de relieve en esta sentencia cuando un ayuntamiento decide introducir una Modificación Puntual en sus NNUU para modificar la clasificación de suelos rústicos a suelos con protección natural por tratarse de parajes de alta calidad medioambiental y paisajística, cercanos a un embalse y a un monte emblemáticos de la provincia de Soria y con ello amoldarse a la misma categorización de los terrenos colindantes reconocidos como tales en el PGOU de Soria.
En primer lugar, los recurrentes tácitamente consideran que el objetivo de esta Modificación es impedir que puedan llevar a cabo la instalación de una granja porcina en sus propias fincas, clasificadas con anterioridad de suelo rústico común. Extremo que no es cierto por cuanto la Modificación Puntual no impide este uso.
En segundo lugar, las tierras arables no pueden ser objeto de esta Modificación Puntual. La Sala lo justifica básicamente en que dicha Modificación no indica que este suelo presente paisajes pintorescos y de extraordinaria belleza, por lo que si el ayuntamiento no ha tenido en cuenta estas singularidades ni en el terreno donde se pretende ubicar la explotación porcina ni tampoco en las zonas arables; lógicamente no podrían quedar incluidos en la nueva categorización. Todo ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 23 y 66 de las NNUU y el resultado de la prueba pericial.
