Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 18 de junio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Juan Carlos Zapata Híjar)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ AR 1028/2025 – ECLI:ES:TSJAR:2025:1028
Palabras clave: Acceso a la justicia. Actividades clasificadas. Ayuntamientos. Procedimiento administrativo.
Resumen:
Un vecino de una localidad de la provincia de Zaragoza, ante las molestias que le generaba una empresa contigua a su domicilio, se dirigió al ayuntamiento en noviembre de 2020, a fin de que dicha mercantil dedicada a la carga desde silos a vagones de tren y camiones de mercancía de trigo y otros cereales, no ocasionase molestias por ruido, polvo y partículas en suspensión en su vivienda. El ayuntamiento no respondió a este escrito, por lo que en marzo de 2021 solicitó certificado de silencio negativo, que tampoco fue atendido por el ayuntamiento.
Ante la falta de contestación a los requerimientos presentados, el solicitante decidió en julio de 2021 recurrir frente a la inactividad de la administración, para que esta administración local cumpliese con su obligación, al amparo del artículo 29.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Así, en este procedimiento judicial seguido, el vecino exigía al ayuntamiento:
-Que cumpliese con las normas medioambientales y técnicas y hacerlas cumplir a la empresa que generaba las molestias.
-Que cesase la emisión de residuos y restos tomando las medidas necesarias.
-Que exhibiese la licencia sometida a evaluación de impacto y protección ambiental, por tanto, de licencia de actividad clasificada que ostentaba la mercantil para el desarrollo de su actividad y si esta se ajustaba a lo exigido por la legislación medioambiental.
-Que la mercantil adoptase las medidas necesarias para evitar que las partículas de polvo y harina, como cualquier resto que contaminase cesasen, así como el ruido medioambiental.
Finalmente, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que conoció del asunto estimó el recurso, fallando a favor del recurrente, declarando la inactividad del Ayuntamiento, e imponiendo que éste verificara que la mercantil desarrollaba su actividad de conformidad con la normativa, licencias y autorizaciones pertinentes en materias medioambientales y técnicas y si las molestias producidas al recurrente por ruidos y polvo superaban los límites permitidos, adoptando en su caso las medidas correctoras pertinentes.
El ayuntamiento en cuestión decide recurrir en apelación esta sentencia de instancia, dando pie al pronunciamiento que ahora se analiza.
Al respecto, la Sala no entra a valorar sobre si la mercantil contaba o no con las licencias o autorizaciones ambientales necesarias, o sobre la realidad de la denuncia sobre inmisión por ruidos u olores del vecino reclamante, sino que simplemente se limita, al igual que había ocurrido en la instancia, a revisar si, ante la denuncia/petición de un ciudadano, se ha generado una actividad inspectora por parte del ayuntamiento a fin de corroborar o no la veracidad de la misma. Actividad municipal que, como no ocurrió, activó la solicitud judicial.
En este sentido, en su día el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que había conocido del caso en instancia, corroboró que existía una obligación de actuación municipal, derivada del artículo 29 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en conjunción con la normativa ambiental (como, por ejemplo, las obligaciones de inspección y control atribuidas a los ayuntamientos en materia de instalaciones y actividades clasificadas), constatando asimismo que el ayuntamiento había omitido tales labores de inspección y control pese a la existencia de una denuncia previa. La Sala, una vez analizado el caso, confirma la sentencia de instancia desestimando el recurso de apelación del ayuntamiento condenado, con un extenso análisis sobre el citado artículo 29 de la ley jurisdiccional contenciosa y su interpretación jurisprudencial.
Destacamos los siguientes extractos:
“Con independencia de todo lo que se ha indicado en este proceso, ciertamente este tribunal considera que la cuestión se ha resuelto, con absoluta corrección por parte del Juzgado de instancia.
Lo que ha ocurrido en este proceso es que unos vecinos de una instalación de carga y descarga desde unos silos de trigo y soja, que emite polvo, residuos (esto no se discute) y eventualmente ruido, ponen en conocimiento del Ayuntamiento de Zuera la existencia de estas inmisiones, para que en atención a su propia competencia, (esto tampoco se discute) inspeccione la instalación, la revise y tome las decisiones de protección medioambiental que sean pertinentes.
La Administración no contesta, ni inspecciona, ni revisa, en evidente infracción de su obligación legal y obliga al vecino a interponer un recurso contencioso administrativo, contra este silencio.
Para esta Sala es claro que sin entrar a dilucidar si esto es una inactividad del art. 29.2 de la LRJCA, lo que es evidente es que el vecino tiene acción para ello y para solicitar el auxilio del tribunal, dado que el Ayuntamiento nada le contestó. Tanto más si tenemos en cuenta el fallo de la Sentencia que es objeto del recurso de apelación y que simplemente condena al Ayuntamiento a hacer, lo que debería haber hecho, prácticamente sin valorar la denuncia, pues a lo que condena el Juzgado es a realizar la función de inspección y verificación de esa eventual contaminación, e inmisión en la vivienda del actor.
Y es que recordamos el fallo de la Sentencia indica:
El Ayuntamiento deberá verificar que la empresa ARS ALENDI desarrolla su actividad de conformidad con la normativa, licencias y autorizaciones pertinentes en materias medioambientales y técnicas y deberá verificar si las molestias producidas a al recurrente por ruidos y polvo superan los límites permitidos y en su caso deberá adoptar las medidas correctoras pertinentes.
En la Sentencia se indica con profusión la normativa -y la hemos copiado con anterioridad- que obliga al Ayuntamiento, a investigar si existe esa contaminación y si es nociva. Y en ese caso a adoptar las medidas correctoras adecuadas.
Solo por lo hasta aquí razonado ya deberíamos confirmar la Sentencia apelada, que como hemos visto, simplemente obliga a realizar algo al Ayuntamiento, a lo que le obliga la norma.
Reiteramos que para ello, no es necesario que se configuren los requisitos de inactividad. Es una mera denuncia de hechos que deben generar una actividad administrativa y que al no generarla, permite a la víctima o perjudicado, como aquí ha hecho solicitar el auxilio y tutela judicial”.
“A la inactividad como categoría de las actuaciones administrativas impugnables se refiere ya la exposición de motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en los siguientes términos:
“Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el “quando” de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.”
Ya en el articulado de la Ley se refieren a la inactividad los artículos 25.2, 29.1 y 32.1.
El artículo 25.2 establece que también es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esta Ley.
El artículo 29.1, que es el fundamental a estos efectos, establece:
“Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.”
Por último, el artículo 32.1 dispone que “cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.”
El alcance e interpretación de este precepto no ha dejado de plantear problemas, que han sido abordados en diferentes sentencias del Tribunal Supremo, entre otras las recientes sentencias de STS nº 1080/2018, de 26 de junio de 2018 (rec. 1017/2017) y STS de 18 de febrero de 2019 (recurso 3509/2017).
Esta jurisprudencia ha puesto de relieve que el ámbito de aplicación del art. 29 de la Ley de la Jurisdicción es limitado, y consecuentemente los supuestos en los que es posible acudir a esta vía, ha de cumplir determinados requisitos; analizando la jurisprudencia del TS, comenzando por la sentencia de 18 de febrero de 2005, podemos sistematizarlos en los siguientes términos:
a) Alcance del concepto de “prestación”: en este concepto deben incluirse tanto las obligaciones de dar como las de hacer ( artículo 1089 Cc); también en posteriores sentencias se ha reconocido la posible utilización del recurso del art. 29.1 de la LJ no solo contra la inactividad material sino también contra la inactividad formal o la inactividad jurídica, e incluso se ha admitido contra la inactividad reglamentaria.
b) Prestación debida: esta exigencia no hace referencia al tipo de inactividad, formal o material, sino al grado de concreción de la actividad debida y omitida: la prestación ha de ser “concreta”, como indica el precepto. En otro caso, la intervención de los tribunales podría no ajustarse al límite que establece el art. 71.2 LJCA para las sentencias estimatorias, en cuanto les está vedado sustituir a la Administración, ni para redactar los preceptos anulados de una disposición general, ni tampoco para determinar el contenido discrecional de los actos administrativos anulados; y aquí podemos recordar los términos en los que se pronuncia la Exposición de motivos de la Ley, en cuanto señala que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho ,de modo que se trata, exclusivamente de “garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad”.
c) Excluye los supuestos en los que existe una discrecionalidad; en este sentido, el TS ha declarado reiteradamente que “[…] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración”( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 – y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006- entre otras).
d) Previa existencia de un derecho del recurrente; la Sentencia de 24 de julio de 2000 (rec. 408/2009), seguida por la de 8 de enero de 2013 (rec. 7097/2010), recuerda que ” para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general”.”
e) En favor de persona determinada; la STS de 16 de septiembre de 2013 (recurso 3088/2012), recordando lo ya afirmado en la STS de 24 de julio de 2000, sostiene que “para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general”.
Y en este caso, hay obligación legal, suficientemente determinada, y a favor de la persona perjudicada o víctima por ella. Por lo que no entendemos que la Sentencia impugnada vulnere la doctrina que sobre la cuestión, acabamos de exponer”.
Comentario del Autor:
Las licencias municipales de actividades clasificadas (molestas, insalubres, nocivas y peligrosas), instauradas en nuestro ordenamiento en los años 60 del siglo pasado, son uno de los antecedentes más notorios de nuestro derecho ambiental, hoy reguladas en los ordenamientos autonómicos. Transcurridas seis décadas, su régimen no dista mucho de lo ya previsto entonces y, desde luego, sus objetivos siguen siendo análogos.
Además, este tipo de licencias o autorizaciones tienen una naturaleza de tracto sucesivo, esto es, deben mantenerse las condiciones impuestas a la actividad para que pueda conservarse su validez, lo que en último término va a exigir un cierto control municipal, que examine que ciertamente se está cumpliendo con la normativa.
Es lo que ocurre en el caso que nos ocupa. Una mercantil está explotando unos silos de cereales que pueden estar causando molestias en vecinos de su entorno. Se presupone que esta actividad contaba con las licencias y autorizaciones precisas, pero ello no obsta para que el ayuntamiento, ante una denuncia de un vecino colindante, hubiese puesto en marcha las actividades de inspección municipales que competencialmente tenía atribuidas por la legislación ambiental autonómica.
Una vez constatada la inactividad municipal, se accionó por el vecino afectado la posibilidad de reclamar ante la inactividad de la administración, vía artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Esta forma de reaccionar frente a la inacción de la administración, precisamente fue una de las grandes novedades de esta norma jurisdiccional, y desde luego es un buen recurso en materia ambiental, a fin de activar la maquinaria inspectora de la administración por parte de aquellos afectados por actividades industriales o de otra índole, que de otro modo o bien no podrían reaccionar jurídicamente o bien les resultaría excesivamente gravoso (vía civil).
Enlace web: Sentencia STSJ AR 1028/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 18 de junio de 2025
