Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de noviembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 5100/2025 – ECLI:ES:TS: 2025:5100
Palabras clave: Planificación hidrológica. Caudales ecológicos. Caudales generadores. Tasa de cambio. Parque Natural de La Albufera. Objetivos medioambientales. Zonas protegidas trucheras. Registro de Zonas Protegidas. Explotación minera.
Resumen:
El Alto Tribunal examina en este caso el recurso contencioso-administrativo interpuesto por «ECOLOGISTAS EN ACCIÓN-CODA», contra la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, aprobados por el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero.
El recurso se ciñe a los planes de las cuencas del Tajo, Guadalquivir y Júcar, si bien la recurrente solicita la nulidad de varias de sus determinaciones e, incluso, las objeciones que formula lo son más que por el contenido de los Planes, por sus omisiones.
Por lo que se refiere al Plan del Guadalquivir, la recurrente alega que al determinar los caudales ecológicos se han omitido todos los elementos que legalmente deben fijarse para concretar el caudal procedente. En concreto, se reprocha que no se han establecido los caudales generadores y la tasa de cambio. Especial relevancia tiene, a juicio de la recurrente, la exención de objetivos ambientales en el Proyecto Minero “Las Cruces”.
En relación con el Plan del Júcar, el reproche que se aduce, también por omisión, se refiere a la ausencia de determinación de los caudales ecológicos para toda la cuenca; no se determinan los caudales de crecida y, de manera especial, no se fijan objetivos ambientales para el Parque Natural de La Albufera, así como no incluir en las zonas protegidas las denominadas aguas trucheras de la Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha.
Respecto al Plan del Tajo, se reprocha la deficiente determinación de los caudales ecológicos.
Sobre estas premisas, la recurrente interesa la declaración de nulidad de los Anejos 5 del PH de las cuencas del Tajo y Júcar y el Anejo 4 del Guadalquivir, referidos todos ellos a la determinación de los caudales ecológicos en sus respectivas cuencas.
Con carácter previo y en la línea marcada por las diversas sentencias que han recaído al examinar estos PH desde múltiples motivos de recurso, el Tribunal examina el contenido y la finalidad de RD impugnado, así como su propia jurisprudencia sobre la naturaleza de estos PH y el alcance de su revisión en vía jurisdiccional.
La cuestión controvertida se centra en determinar si el PH del Guadalquivir, al no establecer ni el caudal generador ni la tasa de cambio directamente en el Plan, sino relegándolo a estudios posteriores sobre su vigencia, es contrario a la normativa que rige la elaboración de estos planes; y si con relación a los PH del Tajo y del Júcar, las determinaciones de dichos componentes que se realizan en los respectivos planes son acordes a dichas exigencias normativas.
La Sala analiza el artículo 10 del Real Decreto impugnado que regula el régimen de dichos caudales y su componente mínimo, para llegar a la conclusión de que el PH del Guadalquivir no incluyó las determinaciones de la tasa de cambio ni los caudales generadores, si bien se imponía en la normativa del propio Plan la realización de estudios durante su vigencia y la adopción de medidas para su determinación una vez identificadas las masas de agua en las que tales componentes podían ser causa del mal estado.
El Tribunal pone de relieve la trascendencia de los caudales ecológicos, cuya garantía se confiere a los planes hidrológicos, tal y como se establece en los arts. 42 TRLA y 49 ter del RDPH, a los que se añade la Instrucción de Planificación Hidrológica –OIPH-, que impone las reglas para la elaboración de los planes con carácter imperativo para las cuencas intercomunitarias -art. 1- y en cuyo apartado 3.4 se establece la regulación que deberá contenerse en los planes respecto a los caudales ecológicos.
En cuanto a los caudales generadores, si bien la Sala considera que no están exentos de polémica por su propio contenido, lo cierto es que asimila el caudal generador con los caudales de crecida y aceptada esta asimilación, impone como componente obligatorio de los planes que, junto a los caudales máximos y mínimos, se controlen esos caudales límite mediante la fijación de un caudal que permita controlar las especies, las condiciones físico-químicas del agua y sedimentos y los hábitats.
Respecto de la tasa de cambio, el Tribunal entiende que se refiere a la velocidad máxima a la que se permite variar el caudal, tanto al aumentar como al disminuir, sin afectar a los elementos del cauce. “Uniendo ambos conceptos, cabría pensar que el caudal de crecida haría referencia a los caudales que puede soportar el cauce sin alterar su morfología y la tasa al espacio temporal entre los caudales máximos o mínimos”.
Con esta base, la Sala considera que la determinación de los caudales ecológicos de la cuenca del Guadalquivir está incompleta. Entiende que su relevancia debe predicarse de todos los elementos que deben tomarse en consideración para su determinación y al no haberlo hecho, resulta incompleto. Tampoco acepta la promesa que incorpora el Plan de incluir dichos elementos a lo largo del sexenio de su vigencia , primero porque lo que exige la norma es que estén incorporados en el momento de su aprobación, y segundo porque nada se ha acreditado respecto a este extremo, y porque resulta incomprensible que si el Plan establece los caudales máximo y mínimo, no se hayan establecido los caudales generadores y la tasa de cambio, que resultan esenciales para el funcionamiento y determinación de aquellos. Asimismo, rechaza la pretendida dificultad que se aduce para la determinación de tales componentes.
En definitiva, se acoge este motivo de recurso que no lleva aparejada la nulidad del precepto concreto del Plan sino la imposición a la Administración de la obligación de que en el plazo de ocho meses se incorporen al Plan del Guadalquivir los caudales generadores y la tasa de cambio.
En relación con la determinación de los caudales ecológicos en los Planes de las cuencas del Tajo y Júcar, la Sala da por reproducida su doctrina, sentada, entre otras, en la sentencia de 6 de mayo de 2025, que fue comentada en esta publicación.
Razona la debilidad de los argumentos de la demanda sobre este motivo de recurso, que descarta, al tiempo que sostiene la legalidad y justificación de la implantación escalonada de caudales ecológicos, que respeta el horizonte 2027 para alcanzar los objetivos ambientales a los que se refiere el art. 4 de la Directiva Marco del Agua.
Respecto a la omisión de objetivos medioambientales en el PH del Júcar, en relación al humedal “La Albufera de Valencia”, la parte recurrente reprocha al Plan que únicamente establece determinaciones para el lago central de la Albufera, que comprende unas 2.200 hectáreas, cuando el mencionado Parque Natural tiene una extensión total de más de 21.000 hectáreas, excluyendo del plan, entre otros, los terrenos inundables, para los que no se fijan objetivos ambientales. Se considera que esa omisión comporta una vulneración de la normativa en la elaboración de los planes que vicia de nulidad de pleno derecho al referido PH.
La Sala, una vez identificada la referencia a estos objetivos ambientales en el art. 5 del Plan, con remisión a su apéndice 11, y sin negar la relevancia que el Parque Natural tiene desde un punto de vista medioambiental; rechaza el motivo de recurso. Y lo hace al considerar que la finalidad de los planes hidrológicos no es, al menos de forma directa, conferir esa protección al Parque, es decir, “son las masas de aguas las que deben ser objeto de los PH y no los terrenos que integran un espacio natural”, que deben estar sujetos a una planificación integral.
Otro de los motivos de recurso es la omisión en el PH de la cuenca del Júcar de todas las zonas protegidas ubicadas en el ámbito territorial de la demarcación, en concreto, el reproche recae en las zonas protegidas trucheras que se determinan en el Plan de Gestión de la Trucha común de Castilla La Mancha. La recurrente cuestiona que en el Registro de Zonas Protegidas (RZP), que deben incluirse obligatoriamente en los PH, no se hayan incluido las zonas establecidas en el citado Plan autonómico.
La Sala acoge este motivo de recurso sobre la base del art. 17 de la Ley autonómica 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial, el cual dispone que “la Consejería de Agricultura dará traslado de los Planes de Gestión a la Administración Hidráulica competente para su inclusión en los Planes Hidrológicos de las cuencas correspondientes, a efectos de determinar las características básicas de calidad exigibles en cada corriente o masa de agua y establecer, en su caso, la reserva para pesca de determinados tramos”.
Asimismo, entiende que en el Plan autonómico (apartado 2.3) se delimitan las “aguas trucheras”(Tabla I) y en el propio PH de la cuenca del Júcar se pone de relieve la necesidad de incorporar dichas zonas a su Registro, si bien se relega a un momento posterior sin ningún tipo de explicación, lo que confirma la estimación de este motivo de recurso.
El último de los motivos de recurso versa sobre nulidad de la exención de los objetivos medioambientales en el PH de la cuenca del Guadalquivir en las masas de aguas superficiales y subterráneas afectadas por la explotación de la mina de cobre en los términos municipales de Gerena, Guillena y Salteras. En opinión de la recurrente, esa exención es contraria a las previsiones de la DMA porque, (i) no cumplen los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos por el Derecho de la Unión y la Ley de Aguas, (ii) carecen de motivación y declaración formal de interés público superior, (iii) y constituyen una vulneración del principio de no deterioro de las masas de agua.
La Sala se centra en el supuesto de las exenciones a través del contenido del artículo 4, apartado 7º de la DMA, de los arts. 38 y ss. del RPH y de varias de las sentencias dictadas por el TJUE en relación con aquel apartado 7º, para finalmente rechazar este motivo de recurso. En su opinión, lo que hace el PH impugnado no es decretar la aprobación del proyecto minero por cuanto éste ya había sido autorizado y se ajustaba a la normativa ambiental que condiciona dichos proyectos, sino que, partiendo de la legalidad de dichas autorizaciones, lo incorpora a sus determinaciones. Es más, en la memoria del PH existe un informe exhaustivo que explica todos y cada uno de los condicionantes impuestos para aplicar la excepción, razonando la concurrencia de un interés público superior.
En definitiva, se estima parcialmente el recurso formulado en los términos expuestos a lo largo de este apartado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Esa trascendencia de los caudales ecológicos, cuya garantía se confiere a los planes hidrológicos, exigía una regulación detallada en cuanto a su reflejo en los planes de cuenca. En ese sentido, el RPH, tras reiterar en su art. 4 que los caudales deberán incluirse en los planes, dispone que el régimen “se establecerá de modo que permita mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar el buen estado o potencial ecológico en ríos o aguas de transición. Para su establecimiento los organismos de cuenca realizarán estudios específicos en cada tramo de río…”(art. 18). En el art. 81 del Reglamento, al regular la “estructura formal del plan hidrológico de cuenca”,dispone que en la memoria se incluirán dichos caudales (apartado 1º.5ª) y su régimen (apartado 3º), en que se determinarán los “Valores de los componentes que definen los regímenes de caudales ecológicos en situaciones de normalidad hídrica y de sequía prolongada, para ríos y aguas de transición. En concreto, y cuando resulte procedente, se detallarán los valores y la distribución temporal de caudales mínimos y máximos, las máximas tasas de cambio y los regímenes de crecidas.”(apartado a) (…)”.
“(…) Ya de entrada deberá aceptarse que, si los caudales ecológicos tienen la trascendencia que ya vimos impone el Legislador, esa relevancia ha de predicarse de todos elementos que se impone tomar en consideración para la concreta determinación de estos caudales. Prueba de ello es que la IOPH impone los componentes que deben tomarse en consideración y no establece graduación entre ellos, lo cual, por otra parte, es lógica consecuencia de la relevancia que, como hemos visto, tienen tanto los caudales de crecida como la tasa de cambio. Y dicha consideración han de llevar a la conclusión que el Plan es incompleto en sus determinaciones. Por otra parte, no pueden aceptarse la solución dada en el Plan de la promesa de incorporar dichos elementos durante el sexenio de su vigencia (…)”
“(…) Pero es lo cierto que la finalidad de los planes hidrológicos no es, al menos de manera directa, conferir esa protección al Parque, sino que, en el ámbito sectorial en que incide el PH en el mismo, se salvaguarden los valores que deben ser objeto de especial protección. Es decir, son las masas de aguas las que deben ser objeto de los PH y no los terrenos que integran un espacio natural. Que ello es así, lo pone de manifiesto los arts. 92 y 92.bis del TRLA, que se refiere a las “aguas” criterio que se reafirma en el art. 1 del RPH. Y es cierto que, en esa regulación de las masas de agua, esa legislación exige que se tengan en cuenta las zonas protegidas, imponiendo concretas determinaciones (arts. 42 de la Ley y 22 del Reglamento), pero con relación a tales aguas.
Y es que, en definitiva, todos los argumentos de la demanda en pro de esa exigencia de protección de La Albufera que se defiende, deben estar presididas por la planificación integral, que no corresponde a unos planes sectoriales como son los hidráulicos, sino conforme a lo establecido en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Nacional y de la Biodiversidad, que dedica un título completo -el I- precisamente a la planificación, estableciendo que serán los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales los “instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio (…)”.
“(…) Por lo que se refiere al PH de la cuenca del Júcar, ya se declara en la justificación del Plan (página 1.107 del PDF) lo siguiente: «d) Sobre el registro de zonas protegidas y objetivos ambientales de las zonas protegidas: La declaración ambiental estratégica sugiere la incorporación en el Registro de Zonas Protegidas (RZP) de los tramos declarados como de máxima protección, de conservación y de restauración por la Orden 9/2019, de 25 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de Castilla-La Mancha, por la que se aprueba el Plan de Gestión de la Trucha Común en Castilla-La Mancha, así como establecer para dichas zonas los objetivos de calidad salmonícolas indicados en la Directiva 2006/44/CE (…)”
“(…) El mismo Plan es consciente de la necesidad de incorporar dichas zonas en su Registro, no obstante, lo cual, se relega al “próximo proceso de revisión” de dichas zonas, sin dar la más mínima explicación de las razones que impondrían dicha demora y, en lo que ahora interesa, la no incorporación al Registro que se contienen en el Plan (…)”.
“(…) Lo expuesto tiene una indudable trascendencia para el debate que aquí se ha suscitado porque no es admisible que en este momento se cuestione la legalidad del proyecto (que es lo que se cuestionaba en las sentencias a que nos hemos referido), sino su incorporación y examen desde el punto de vista de la planificación hidrológica. No se quiere decir con ello que el Plan debe asumir, sin mayores consideraciones, esa legitimidad de la explotación, pero sí que ha de partir de su legalidad. El cometido del Plan es precisamente si, fijados los objetivos de mejora de una determinada masa de agua, la explotación de la mina puede mantenerse, por reunir las condiciones que se imponen en los preceptos mencionados que autorizan la excepción (…)”.
Comentario de la Autora:
A través de esta sentencia se analiza no tanto el contenido de los planes hidrológicos impugnados sino sus omisiones, lo que debieron prever y no lo hicieron o si lo que previeron fue suficiente. Las conclusiones a las que se llega son las siguientes:
-Es necesario aprobar y establecer caudales ecológicos, incluidos todos sus componentes y sin graduación entre ellos, que sean suficientes y adecuados al ciclo biológico estacional de las masas de agua. La omisión de las determinaciones de la tasa de cambio y de los caudales generadores, impide valorar su incidencia en el estado de las aguas.
-El registro de zonas protegidas del PH del Júcar debe incorporar las masas de agua clasificadas como aguas trucheras en el Plan de Gestión de la trucha común en Castilla-La Mancha y no relegarlas a un momento posterior.
-El objetivo de un Plan Hidrológico no es determinar los objetivos ambientales para la totalidad de un espacio natural protegido sino la salvaguarda de las masas de agua. Esa protección debe vincularse a la protección integral de ese espacio y no a los planes sectoriales hidráulicos.
-El sometimiento a objetivos medioambientales menos rigurosos en el caso de la asignación de un volumen de aguas superficiales y de una masa de aguas subterráneas a una explotación minera, se acomoda a los supuestos de relajación de la obligación de mantener y prevenir el buen estado de todas las masas de agua previstos en el apartado 7 del artículo 4 de la Directiva Marco del Agua; siempre y cuando esta apreciación se aplique con carácter restrictivo y comporte el sometimiento a un régimen estricto.
Enlace web: Sentencia STS 5100/2025 del Tribunal Supremo, de 11 de noviembre de 2025
