Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 12 de junio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Juan Manuel Marín Carrascosa)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ MU 1164/2025 – ECLI:ES: TSJMU:2025:1164
Palabras clave: Aguas. Medidas cautelares. Confederación Hidrográfica del Segura. Masas de agua subterráneas. Sobreexplotación. Cultivos. Prórrogas.
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Plataforma de Regantes y Usuarios y una Comunidad de Regantes contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Segura de fecha 21 de octubre de 2022, publicado en BOE de 19 de noviembre de 2022, relativo a la modificación de las medidas cautelares de masas de agua subterráneas declaradas formalmente en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, refiriendo el recurso contencioso administrativo únicamente respecto a la masa de agua Tobarra-Tedera-Pinilla.
La parte actora fundamenta su demanda en los siguientes hechos:
1º) Respecto al Acuífero Tobarra-Tedera-Pinilla, no comparte la argumentación de la Confederación Hidrográfica del Segura (CHS) en orden a la escasez de agua en toda la cuenca y el agotamiento de sus recursos hídricos por su excesiva utilización.
2º) La CHS se basa en el acuerdo dictado por su Junta de Gobierno de fecha 30 de julio de 2014, sin que se haya aportado un informe actualizado del estado de la masa de agua. Añade que no se puede aprobar la modificación de unas medidas cautelares, que se apoyan en el art. 171.2.a) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, precepto derogado por Real Decreto 665/2023, de 18 de julio, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que en su preámbulo establece que se actualiza y mejora la redacción de este precepto, estableciendo un régimen jurídico actualizado de todo el procedimiento asociado a la declaración de masas de agua en riesgo, y al establecimiento de las medidas de gestión asociadas.
3º) Cuando se adopta el Acuerdo recurrido, 21 de octubre de 2022, habían transcurrido más de ocho años desde la aprobación de la declaración de mal estado cuantitativo, y ello sin la constitución, dentro del plazo del año siguiente, -ni aun hoy-, de la legalmente preceptiva Comunidad de Usuarios, ni de la puesta en marcha del Programa de actuación para la recuperación del buen estado cuantitativo de la masa de agua, como obliga el artículo 56 del TRLA.
4º) El Acuerdo recurrido es nulo porque se basa en datos desfasados, que datan del año 2014 y, además, no contiene un Informe Actualizado de la Masa de Agua, pese a ser necesario legalmente, de conformidad con el art. 171.3 del RDPH. Se suma que la CHS atiende en exclusiva al índice de explotación para considerar que la masa de agua se encuentra en mal estado.
5º) No existe un mal estado cuantitativo de la masa de agua subterránea Tobarra-Tedera- Pinilla; el acuífero no está sobrexplotado, ni necesita que se adopten medidas cautelares.
6º) Lo que realmente pretende la CHS con el Acuerdo recurrido es un fraude de ley en contra del ejercicio de los derechos reconocidos en el artículo 54 del TRLA.
Por su parte, la Abogacía del Estado se opone a la demanda y niega los hechos expuestos en ella. Al efecto, entiende que en este procedimiento no puede discutirse el mal estado cuantitativo de la masa de agua Tobarra-Tedera-Pinilla porque ha sido reconocido en los sucesivos Reales Decretos que han aprobado la planificación hidrológica de la demarcación hidrográfica hasta llegar al RD 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos, sin que pueda olvidarse que éstos son públicos y vinculantes.
Asimismo, considera que no es cierto que la CHS se base en datos de 2014 ni que atienda exclusivamente al índice de explotación para considerar que la masa de agua se encuentra en mal estado. Se suma que carece de influencia en este procedimiento el hecho de haberse modificado la redacción del art. 171 del RDPH, por cuanto lo que este decreto considera obsoletos son los aspectos procedimentales de la declaración de las masas de agua en riesgo, pero en ningún caso sus aspectos sustantivos.
Sobre la falta de incorporación del informe actualizado de la masa de agua, su aportación no resulta necesaria y su ausencia no puede invalidar la modificación de las medidas cautelares. Nada dice la ley o el reglamento sobre la necesidad de elaborar un nuevo informe para la adopción de nuevas medidas cautelares o la modificación de las ya existentes.
Se suma que la única finalidad por la que se acuerda la modificación de las medidas cautelares es garantizar la protección de las masas de agua.
Una vez expuestas las posturas de las partes, la Sala avala la argumentación de la CHS y desestima íntegramente el recurso planteado en base a los siguientes razonamientos:
-En la línea de la Abogacía del Estado, la Sala deduce que el riesgo de mal estado cuantitativo de la masa de agua resulta indiscutible, máxime cuando es un hecho constatado, reafirmado y declarado en disposiciones de carácter general como son los distintos planes hidrológicos. De hecho, en el art. 48 del anexo X del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos, se encuentra entre las masas de agua que no alcanzan un buen estado cuantitativo y tiene concedida una prórroga hasta 2027 para alcanzar un buen estado.
-A continuación, la Sala otorga plena validez al contenido del informe redactado por el Jefe de la Oficina de Planificación Hidrológica, y a los datos que suministra, siendo el balance entre entradas y salidas de agua a la masa -9,84. En base a este informe considera que la masa de agua está en situación de sobreexplotación y, por ende, en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, tal y como se demuestra también a través de las gráficas sobre los resultados de mediciones en los piezómetros. Añade que no se ha cumplido el objetivo medioambiental que marca la Directiva del Agua, por lo que se está en una segunda prórroga hasta 2027, de tal manera que no basta con que el resultado de los piezómetros sea similar, tal y como apuntan las recurrentes, sino que es necesario analizar también el índice de explotación. En este caso, dice la Sala, desde 2014 sigue estando en el mismo riesgo de mal estado cuantitativo y en situación de sobreexplotación, por lo que es necesario impedir deterioros adicionales que harían imposible aplicar la prórroga temporal hasta 2027; y éste es precisamente el objeto de la modificación de medidas cautelares adoptadas en la Junta de la CHS, sobre todo, en el caso de aquellos cultivos que precisen de una mayor dotación hídrica.
Por último, la Sala considera que no se ha vulnerado el ordenamiento jurídico ni se han infringido los demás preceptos alegados por las recurrentes.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El artículo 48 de ese Anexo X del RD 35/2023 contiene las “Principales determinaciones de los programas de actuación en masas de agua subterráneas declaradas en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo”, expresando en el art. 48.2 cuáles son las masas de agua que no alcanzan el buen estado cuantitativo, de acuerdo con el artículo 171.2 a) del RDPH, figurando entre ellas la 070.005 TOBARRA- TEDERA- PINILLA, con un índice de explotación de 2,92, y una extracción sostenible de 5.8 hm3/año. Además, este articulo 48 refiere que las masas de agua subterránea sobreexplotadas, y por tanto en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, de acuerdo con artículo 171.2 c) del RDPH son, entre otras, la de Tobarra- Tedera -Pinilla, en atención al indicador de 2,92, cociente extracciones/ recursos disponibles. Se añade en esta Disposición General que el descenso piezométrico está comprobado y también el descenso de caudales en manantiales. Además, conviene destacar que esta masa de agua, conforme al apartado 6 del artículo 48, tiene establecida una prórroga hasta el 2027 para la consecución de su buen estado cuantitativo (…)”.
“(…) Es decir, estamos ante un plazo ya prorrogado, con un límite temporal de 5 años cuando se adoptan las medidas cautelares objeto de este procedimiento. En este contexto normativo, las gráficas del escrito de demanda lo que ponen realmente de manifiesto es que en el año 2021 (fecha hasta dónde llega la gráfica) se estaba lejos de conseguir el buen estado cuantitativo de la masa de agua TOBARRA – TEDERA- PINILLA, dado que no se ha mejorado de forma sustancial las mediciones de los piezómetros entre el año 2014 y el año 2021. Así, lo que el testigo propuesto por la parte actora, Sr. Rogelio , denomina como situación estable de la masa de agua, dado que las mediciones en los piezómetros a lo largo de los últimos años, singularmente desde 2014 a 2021, es similar; en realidad lo que significa es que aún no se ha cumplido con el objetivo medioambiental que marca la Directiva del Agua, para lo cual se está ya en una segunda prórroga hasta 2027. No basta con que el resultado de los piezómetros sea similar, debe atenderse también al índice de explotación (…)”.
“(…) Eso indica que se produce como consecuencia del diferente grado de sobreexplotación de nuestras aguas subterráneas y de la distinta disponibilidad de recursos en función de si hablamos de la zona costera o del interior. D. Camilo expone el mapa de las masas subterráneas de la demarcación en el que muestra el estado actual de las mismas y cómo dos terceras partes del total de esas masas de agua tienen a día de hoy un problema cuantitativo, es decir, un exceso de extracción y consecuente sobreexplotación de sus recursos. Pero esa situación de sobrexplotación es distinta desde el punto de vista de cómo ha de abordarse su recuperación para aquellas masas de aguas subterráneas que están en la zona alta interior con respecto a las que están en la zona baja.
(…)”
“(…) En esta masa de agua existe sobreexplotación, un índice de 2,92, de modo que subsiste el supuesto de hecho que justificó la declaración de la masa de agua en situación de sobreexplotación conforme al art. 171.2 a) y, además, la misma situación justifica adoptar medidas cautelares con la redacción vigente, por seguir estando la masa de agua subterránea en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo (art. 171 .1 vigente del RDPH) (…)”
Comentario de la Autora:
Entre los objetivos establecidos para las masas de agua subterránea se encuentra el de alcanzar el buen estado y, entre las medidas necesarias para alcanzarlo, el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (TRLA) en su artículo 56, faculta a las Juntas de Gobierno del organismo de cuenca a declarar las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo o químico.
Esta sentencia pone de relieve que el mal estado de la masa de agua subterránea no puede ser objeto de discusión desde el mimo momento en que así se contempla en la disposición reguladora de la planificación hidrológica. Lo que resulta esencial es que, a través de la modificación de las medidas cautelares adoptadas en su día, cuyo objeto principal es anticiparse al riesgo, lo que se pretende es evitar un mayor deterioro de la masa de agua que además ponga en peligro la prórroga que se ha concedido hasta el año 2027 para que la masa alcance un buen estado y cumpla con los objetivos medioambientales previstos en la Directiva Marco del Agua. Y es que, no solo se ha sobrepasado el plazo inicial concedido de quince años sino también la primera prórroga de seis, y estamos casi al final de la segunda prórroga sin haber mejorado en demasía.
En definitiva, esta sentencia establece los motivos que justifican la modificación de las medidas cautelares y el fin que se persigue con ellos, sin dejar de lado aquellos cambios de cultivos en zonas de interior que exigen un consumo mayor de agua.
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