Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (A Coruña), de 18 de septiembre de 2025 (Sala de lo Contencioso, Sección 2.ª, Ponente: José Antonio Parada López)
Autora: Dra. Paula Cisneros Cristóbal, Profesora Ayudante Doctora del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ GAL 6179/2025 – ECLI:ES:TSJGAL:2025:6179
Palabras clave: Autorización Ambiental Integrada (AAI). Residuos MARPOL. Legitimación activa ambiental.
Resumen:
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Oleiros (A Coruña) frente a la Resolución de la Conselleira de Medio Ambiente e Cambio Climático de 20 de septiembre de 2024, por la que se inadmitió el recurso de alzada formulado contra la Resolución del Director Xeral de Calidade Ambiental, Sostibilidade e Cambio Climático de 19 de diciembre de 2022. Esta última otorgaba una Autorización Ambiental Integrada (AAI) a la empresa Limpieza Marítima de Óleos, S.L. (LIMPOIL) para una planta de recepción y pretratamiento de residuos generados por buques (residuos MARPOL) en el muelle de Oza (A Coruña) en el entorno de la ría de O Burgo.
El Ayuntamiento de Oleiros, que ya había presentado alegaciones en el trámite de información pública del expediente de AAI, impugnó la resolución al considerar que la ubicación de la instalación era ambientalmente inadecuada por su proximidad a la ría y a espacios de uso pesquero y recreativo, así como por el riesgo de afección a las playas de su término municipal. Entre otros motivos, el Ayuntamiento cuestionaba: la localización de la planta en un espacio portuario no estrictamente industrial; la contradicción con la tendencia actual de alejar instalaciones potencialmente peligrosas de zonas de alto valor ambiental (como la ría de O Burgo); la ausencia de un análisis detallado de las plantas de tratamiento de destino de los residuos; la insuficiente justificación de la aplicación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental simplificado; la falta de un examen riguroso del medio biótico y la fauna afectada; la indefinición de protocolos de seguridad, medidas de prevención, detección y respuesta ante posibles vertidos; y, finalmente, la escasa valoración de las repercusiones socioeconómicas y ambientales sobre actividades de ocio, pesca, uso recreativo y calidad de las aguas (incluyendo la referencia a la recuperación de la Bandera Azul en la playa de Oza).
La Consellería autonómica inadmitió el recurso de alzada por considerar que el Ayuntamiento de Oleiros carecía de legitimación activa, dado que la instalación se situaba en el término municipal de A Coruña y no en el de Oleiros, sin apreciar un interés propio y directo del recurrente en la impugnación del acto. La Administración autonómica se limitó a oponer obstáculos formales sin entrar a valorar los motivos ambientales de fondo planteados por el Ayuntamiento.
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia se centra en la existencia o no de legitimación ambiental activa del Ayuntamiento de Oleiros para recurrir una AAI ubicada en un municipio colindante, pero con incidencia directa sobre su costa y su población. La Sala parte de la naturaleza de la AAI como instrumento de intervención administrativa previa, que condiciona de forma vinculante el funcionamiento de instalaciones potencialmente contaminantes sometidas al régimen de prevención y control integrados de la contaminación, con base en el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación. Recuerda también el contenido del artículo 45 de la Constitución Española, que reconoce el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo, así como la obligación de los poderes públicos de protegerlo.
Frente a la tesis restrictiva de la Administración autonómica, el TSJ de Galicia desarrolla una amplia argumentación sobre el interés legítimo ambiental de las entidades locales. Acude a la doctrina del Tribunal Supremo relativa a la acción pública medioambiental y a la legitimación de asociaciones y entidades locales en defensa del medio ambiente. En este sentido el TSJ de Galicia recuerda que el interés legítimo puede ser de carácter colectivo, ligado a la protección de bienes ambientales que afectan a un conjunto de vecinos; las entidades locales ocupan una posición institucional privilegiada en la defensa de la calidad de vida y del entorno que integra su término municipal; así como que la jurisprudencia ha equiparado, en determinados supuestos, el interés legítimo ambiental de los ayuntamientos al de las organizaciones no gubernamentales de carácter ecologista, siempre que exista una vinculación objetiva entre el acto impugnado y los fines de protección ambiental.
En este sentido, la Sala destaca la proximidad espacial y ecológica de la instalación respecto al municipio de Oleiros: la planta se ubica en la ría de O Burgo, frente a playas y espacios costeros pertenecientes a dicho término municipal. Cualquier eventual vertido o funcionamiento defectuoso de la planta de residuos MARPOL podría incidir de forma directa sobre las aguas litorales, las playas y las actividades socioeconómicas, como la pesca o el turismo, desarrolladas en Oleiros. Esa potencial afectación se considera suficiente para reconocer la existencia de un interés legítimo ambiental propio del Ayuntamiento, en tanto representante de sus vecinos y garante del medio ambiente local.
Igualmente, el Tribunal se apoya en el principio pro actione, que impone interpretar las normas sobre legitimación activa en el sentido más favorable a la efectividad del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución Española), rechazando interpretaciones formalistas que dificulten el acceso a la justicia ambiental. Asimismo, cita la Carta Europea de Autonomía Local, que subraya el papel de las autoridades más próximas a los ciudadanos en materias como la protección del medio ambiente.
Por otro lado, la Sala descarta el argumento de la Xunta referido a la necesidad de un requerimiento previo entre Administraciones en base al artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Razona que en este caso concreto la Administración trató al Ayuntamiento de Oleiros como interesado en el procedimiento, le notificó la resolución y le indicó que la vía procedente era el recurso ante el TSJ; exigir un requerimiento previo supondría alargar innecesariamente los plazos, generar inseguridad jurídica y, en el ámbito ambiental, podría traducirse en una mayor exposición a riesgos ecológicos mientras se prolongan trámites formales. Además, el Tribunal advierte que aplicar de forma rígida el previamente mencionado artículo 44 sólo al ente local, y no a otros posibles recurrentes (ONG ambientales, particulares), conduciría a un trato discriminatorio y a una fragmentación innecesaria de las vías procesales ante un mismo acto administrativo.
El TSJ de Galicia concluye que el Ayuntamiento de Oleiros sí está legitimado para recurrir la AAI otorgada a la planta de residuos MARPOL y que la inadmisión del recurso de alzada por falta de legitimación fue contraria a Derecho. En consecuencia, la Sala estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, declara la nulidad de la resolución de inadmisión y ordena a la Administración autonómica que se pronuncie sobre el fondo del recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento, esto es, sobre la conformidad o no a Derecho de la AAI. No se impone condena en costas, dada la estimación parcial de la demanda. La sentencia no entra a valorar los motivos sustantivos de impugnación ambiental formulador por el Ayuntamiento (ubicación, evaluación de impacto ambiental, análisis del medio biótico, protocolos de seguridad, etc.), pero abre la puerta a un futuro control jurisdiccional sobre la legalidad de la AAI, al obligar a la Xunta de Galicia a responder expresamente sobre ellos en vía administrativa.
Destacamos los siguientes extractos:
“La Autorización Ambiental Integrada (AAI) constituye una figura de intervención administrativa que sustituye al conjunto de autorizaciones ambientales existentes hasta la entrada en vigor del RD legislativo 1/2016, de16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, y que establece un condicionado ambiental para la explotación de las actividades e instalaciones contempladas en el Anexo I del mencionado Real Decreto Legislativo.
Dicha autorización se otorga con carácter previo a cualquier otra autorización o licencia sustantiva exigible, y es de carácter vinculante para todo lo relativo al condicionado ambiental.
El artículo 45 de la Constitución Española de 1978, dice en su párrafo primero: 1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
La administración niega la legitimación activa a la entidad local al entender que no se ubica la instalación en el Ayuntamiento de Oleiros y no indico dicho Ayuntamiento el interés concreto en el recurso.”.
“El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 16 de junio de 2016 (núm. 1432/2016) en los siguientes términos:
“Se observa sin dificultad que esta acción popular no es la acción pública que admiten algunos sectores de nuestro ordenamiento jurídico. Como hemos dicho en sentencia de 7 de junio de 2013 (rec. cas. núm.1542/2010), «La acción pública que reconoce la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, es una acción pública peculiar, porque tiene unos límites hasta ahora desconocidos en el ejercicio de la acción pública. Baste señalar que su ejercicio depende de la concurrencia de una serie de requisitos, entre los que destaca, por lo que hace al caso, que la acción se habrá de ejercitarse, en todo caso, por asociaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente, sin que el ejercicio de esta acción se reconozca a las personas físicas.” (…)”.
“Señalar igualmente que las entidades locales ocupan un lugar preeminente en defensa del derecho a un medioambiente adecuado y limpio para la población que forma parte e integra el municipio.
La Constitución Española de 1978 reconoce de forma genérica a los municipios y provincias autonomía parala gestión de sus propios intereses, para lo que necesariamente tienen que disponer del suficiente cúmulo competencial – arts. 137 y 140 de la CE -, todo ello derivado del mandato a los poderes públicos, contenido en el artículo 45.2, de velar «por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». (…)”.
“(…) Así lo ha puesto de manifiesto el Tribunal Supremo, entre otras en la Sentencia de 26 de octubre de 1995 (ponente: Eladio Escusol Barra), en la que afirma que «El artículo 45 CE , no se limita a señalar que todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, e imponer el deber de conservarlo, sino que obliga a los Poderes Públicos a proteger el medio ambiente. El medio ambiente es un bien jurídicamente protegido: de ahí que la Constitución Española contemple la necesidad de que la Administración Pública intervenga. El artículo 45 CE está redactado en términos de generalidad, pero tal precepto es el arranque del ejercicio de las potestades administrativas, no sólo para establecer medidas preventivas frente a nuevas actividades que puedan incidir negativamente en el medio ambiente, sino también para exigir que mediante la utilización de la técnica, se corrijan situaciones existentes que sean dañosas para dicho bien protegido desde la propia Constitución.»
De ahí que los Ayuntamientos pueden ejercitar las acciones necesarias en defensa de sus vecinos y con ello son titulares del interés legítimo ambiental, al igual que una ONG y con ello el acceso a la justicia para la defensa del territorio en que se integra dicha entidad local de eventuales agresiones medioambientales externas.
“Así la Carta Europea de Autonomía Local precisa en relación con el ejercicio de las competencias entre otras en la defensa del medio ambiente, «incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos» (art.4.3).
En la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 26 de julio de 2006 (ponente: Santiago Martínez-Vares García) nos ilustra en el fundamento jurídico quinto que: «Si nos aproximamos ahora a las competencias de las entidades locales en materia de medio ambiente no ofrece duda la trascendencia que la misma posee para los vecinos que conviven en cada uno de los municipios, ya que, como es sabido, si algo caracteriza a la Administración local es su cercanía a los ciudadanos y la inmediación con los problemas. Ello sin duda la cualifica de modo especial para ejecutar y gestionar con eficacia la normativa ambiental. De ahí la importancia del principio de subsidiariedad que se introduce en el art. 4.3 de la Carta Europea de Autonomía Local según el cual “el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos”. Lo expuesto lleva consigo el reconocimiento de competencias locales en el ámbito del medioambiente si bien corresponde al legislador estatal y autonómico determinar el concreto alcance que corresponde a los entes locales en la materia».
Por su parte alega el Ayuntamiento que el interés es la proximidad de las playas ubicadas en el Ayuntamiento a dicha instalación, extremo que no puede ser puesto en duda al estar ubicadas las instalaciones en una ría que linda ayuntamientos de Oleiros y A Coruña y estar la instalación proyectada enfrente en la otra orilla de la ría, con playas que se ubican en el ayuntamiento de Oleiros por lo que cualquier eventual vertido o funcionamiento deficiente necesariamente afectaría al Ayuntamiento.
Este interés considera esta Sala que es suficiente en aras del recurso interpuesto ya que cualquier funcionamiento erróneo de la instalación repercutirá necesariamente dada su proximidad al Ayuntamiento demandante.
Así la “acción pública medioambiental” y la “legitimación ambiental” son complementarios, existiendo legitimación activa del Ayuntamiento, independientemente de los límites del artículo 23 de la Ley 27/2006 para el ejercicio de la acción pública medioambiental que en referencia a los Ayuntamientos no puede ser limitada en aras de la defensa de los intereses que le son propios incluidos los medioambientales. (…)”.
“(…) Seria en todo caso discriminatorio pretender que ante una misma resolución y notificados como interesados Ayuntamiento y ONGs entre otros, existan dos procedimientos distintos según sea administración local o no y que se aparte a otros interesados al trámite y en su caso negociaciones del art. 44 de la LJCA y en que se sentido pueda vincularse dicho acuerdo si lo hubiera a otros interesados. (…)”.
Comentario de la Autora:
La presente sentencia del TSJ de Galicia supone un pronunciamiento relevante en lo referente a legitimación activa, acción pública ambiental y control de las autorizaciones ambientales integradas en determinados entornos vulnerables. La sentencia consolida una línea jurisprudencial que reconoce a los ayuntamientos un papel fundamental en la defensa del medio ambiente, más allá del territorio de su término municipal, siempre que se acredite una conexión objetiva, directa y razonable entre el acto que se impugna y el entorno que se pretende proteger. En este caso, la cuestión fundamental es quién puede recurrir cuando el entorno natural puede verse afectado, más concretamente, en este supuesto, ante las posibles consecuencias de la instalación de una planta de residuos MARPOL en la ría de O Burgo.
Esta sentencia recuerda que los ayuntamientos no limitan su responsabilidad ambiental a su término municipal cuando existen posibles impactos como la contaminación del agua, la afección al litoral o los riesgos para la biodiversidad. El Tribunal entiendo que Oleiros tiene un interés legítimo real y directo en lo que ocurra en la orilla de enfrente: las playas, la pesca y el uso recreativo dependen del estado ecológico de toda la ría. Negarle la legitimación hubiese supuesto dejar sin control judicial efectivo una autorización con potencial impacto sobre su costa.
También se aporta claridad sobre la relación entre acción pública ambiental y legitimación activa. Aunque la acción pública tiene límites, el Tribunal reconoce que los municipios, por su naturaleza y por mandato constitucional, forman parte del primer eslabón en la defensa del medio ambiente. No tiene sentido relegarlos cuando una decisión autonómica puede transformar o poner en riesgo un entorno compartido.
Otro aspecto destacable es la firmeza con la que el Tribunal rechaza aplicar mecánicamente el artículo 44 LJCA (requerimiento previo). En materia ambiental, es importante tener en cuenta los tiempos. Si se exige un trámite adicional, se corre el riesgo de introducir demoras y se puede dejar sin respuesta situaciones que requieren vigilancia inmediata. Cuando existen riesgos ambientales, los formalismos no deberían convertirse en obstáculos.
Ahora bien, la sentencia también deja ver los límites del modelo actual. La discusión judicial queda centrada exclusivamente en la legitimación y en la nulidad de la inadmisión, mientras que los argumentos ambientales de fondo (ubicación, protocolos de seguridad, análisis del medio biótico, evaluación ambiental, impacto socioeconómico) quedan pendientes de que la Xunta se pronuncie. En la práctica, esto dilata el control sobre una instalación que ya ha generado preocupación en el territorio.
El Tribunal subraya la necesidad de un escrutinio particularmente riguroso cuando se autorizan instalaciones que gestionan residuos MARPOL, cuyas consecuencias, de materializarse un vertido o funcionamiento defectuoso, podrían comprometer la recuperación ecológica del estuario.
Además, la legitimación no puede convertirse en un mecanismo defensivo para esquivar el examen ambiental de fondo. La Xunta deberá ahora pronunciarse de forma expresa sobre las objeciones planteadas por el Ayuntamiento de Oleiros y justificar la decisión adoptada. Será solo a partir de ese pronunciamiento (y de la consiguiente posibilidad de control jurisdiccional) cuando pueda evaluarse realmente la adecuación jurídica y ambiental de la planta.
En definitiva, la STSJ GAL 6179/2025 refuerza el papel de los ayuntamientos como actores legítimos en la defensa del medio ambiente. El verdadero desafío reside en que este reconocimiento formal se traduzca en un control material efectivo sobre las autorizaciones ambientales que definirán el futuro de la ría y de otros espacios litorales sometidos a problemáticas similares.
