Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 16 de mayo de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José Matías Alonso Millán)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 2219/2025 – ECLI:ES: TSJCL:2025:2219
Palabras clave: Vías pecuarias. Clasificación. Informe preceptivo. Defensa Nacional. Ordenación territorial y urbanística. Bienes de dominio público.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la Administración General del Estado (Ministerio de Defensa) contra la Orden MAV/1282/2023 dictada por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, por la que se aprueba la clasificación de las vías pecuarias del término municipal de Cardeñuela de Riopico (Burgos); en particular, se acuerda la clasificación de las vías pecuarias Vereda de los Escudos, Cordel de Carrancejo, Vereda de la Cerrada y Vereda de Matarrubia; y contra la Orden de 26 de marzo de 2024 de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del territorio que desestima el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Defensa contra la primera.
Los dos motivos fundamentales en los que se sustenta el recurso son: no haberse solicitado y, por tanto, no haberse emitido un informe preceptivo y vinculante por parte del Ministerio de Defensa. En segundo lugar, la incompatibilidad resultante del establecimiento de una vía pecuaria en su condición de dominio público con un terreno destinado a la Defensa Nacional que también es dominio público.
El “quid” de la cuestión radica en que la Administración autonómica entiende que no nos encontramos ante un instrumento de ordenación territorial y urbanística, por lo que no le resulta aplicable la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; y por otra parte, afirma que la clasificación de la vía pecuaria es un acto declarativo y, por tanto, no afecta ni al dominio ni a la propiedad del bien demanial, por lo que la resolución dictada se ajusta a derecho. Frente a ello, la Administración estatal considera que nos encontramos ante un supuesto de ordenación del territorio y urbanístico, y que resulta incompatible el mantenimiento conjunto del dominio público de vía pecuaria y del dominio público de Defensa Nacional que tiene el terreno controvertido.
Con una interpretación integradora de la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto Legislativo 7/2015 y de los artículos 1.2 y 7 de la Ley 3/95, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, la Sala llega a la conclusión de que la clasificación de un terreno como vía pecuaria afecta a la ordenación territorial y urbanística, por cuanto organiza y define el uso del territorio y del suelo, por lo que resulta preceptivo y exigible el informe de la Administración General del Estado en los términos establecidos en la citada disposición adicional. Es más, en su opinión, aunque la clasificación sea un acto administrativo de carácter declarativo, no quiere decir que no resulte aplicable el contenido de la Disposición Adicional citada, máxime cuando la clasificación supone un reconocimiento como bien de dominio público distinto del dominio público ostentado por la Administración General y, sobre todo, porque supone una intervención en la ordenación del territorio y su urbanización, obligando a la utilización de este suelo como suelo de vía pecuaria.
En definitiva, se declara la nulidad de las resoluciones, en cuanto a la clasificación de las vías pecuarias 2, 4, 5 y 8, por concurrir la causa de nulidad del art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pues la falta de petición de un informe preceptivo supone prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
A continuación, la Sala analiza el alcance de la declaración de demanialidad de un terreno como vía pecuaria, y lo considera totalmente incompatible con un bien afecto a la Defensa Nacional cuya titularidad corresponde al Estado. En su opinión, resulta improcedente la clasificación del terreno como vía pecuaria, sin perjuicio de que pueda determinarse un trazado que deje libre el uso demanial por parte de la Administración General.
En síntesis, se estima el recurso contencioso-administrativo y se declara la nulidad de las Órdenes impugnadas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La Disposición adicional segunda (Bienes afectados a la Defensa Nacional, al Ministerio de Defensa o al uso de las fuerzas armadas) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone: “1. Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional deberán ser sometidos, respecto de esta incidencia, a informe vinculante de la Administración General del Estado con carácter previo a su aprobación (…)”.
“(…) Con una interpretación integradora de ambas normativas, el Real Decreto Legislativo 7/2015 y la Ley 3/95, se llega a la conclusión indudable de que nos encontramos ante un supuesto, el de clasificación de un terreno como vía pecuaria, en el que afecta a la ordenación territorial y urbanística, y como tal organiza y define el uso del territorio y del suelo, por lo que se debe entender comprendida la clasificación de vía pecuaria dentro de los supuestos a que se refiere la Disposición Adicional antes transcrita, por lo que sin duda es preceptivo y exigible un informe de la Administración General de Estado, que además es un informe vinculante. Por tanto, se debió haber solicitado este informe a la Administración General del Estado respecto de las vías pecuarias cuya clasificación se ha aprobado por la Orden MAV/1282/2023, de 6 de noviembre, en cuanto a las vías pecuarias que discurran, total o parcialmente, por el terreno comprendido dentro de la propiedad demanial del Ministerio de Defensa, dentro del terreno del denominado “CMT Matagrande” (…)”.
“(…) Ahora bien, el hecho de que la posesión y la titularidad demanial se declara con el deslinde, no quiere decir que la clasificación del suelo como vía pecuaria no implique ningún efecto, pues supone la declaración y reconocimiento de este suelo como de dominio público, y como tal supone que hacen coincidir en el mismo territorio, en el mismo suelo, dos dominios públicos pertenecientes a dos administraciones distintas (…)”.
“(…) Ya la clasificación supone una sujeción a unas limitaciones de uso del suelo y al respeto de las obligaciones que impone esta declaración de vía pecuaria, lo que afecta a la clasificación urbanística del terreno, debiéndose clasificar obligatoriamente como suelo rústico de protección natural, y es contrario al uso de este suelo como se viene realizando por la Defensa Nacional, que es la adscripción demanial establecida a favor de la Administración General del Estado (…)”
Comentario de la Autora:
Esta sentencia pone de relieve la incompatibilidad de dos dominios públicos que recaen sobre un mismo terreno. No se puede declarar un terreno como vía pecuaria por parte de la Comunidad Autónoma sin haber solicitado el informe preceptivo de la Administración General del Estado al incidir aquella en un terreno preexistente afecto a la Defensa Nacional. Y es que la clasificación del suelo como vía pecuaria conlleva su declaración como de dominio público e implica en este caso la coincidencia de dos dominios públicos sobre el mismo suelo que resultan incompatibles. En definitiva, la Comunidad Autónoma, aunque ostenta competencia para declarar una vía pecuaria, en este caso no la puede ejercer sobre terrenos ya demaniales del Estado.
