Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 18 de septiembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Javier Oraa González)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 3690/2025 – ECLI:ES: TSJCL: 2025:3690
Palabras clave: Licencia ambiental. Licencia urbanística. Silencio negativo. Autorización de uso excepcional en suelo rústico. Explotación ganadera.
Resumen:
La Sala examina el recurso de apelación interpuesto por la Plataforma en defensa del medio ambiente Tierra del Alba contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Zamora de 27 de junio de 2024, que desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por aquélla y por cinco personas más contra la resolución que desestimó por silencio el recurso de reposición presentado por aquélla contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Carbajales de Alba, de 30 de diciembre de 2020, que concedió licencia ambiental y licencia urbanística a una mercantil para la construcción y la actividad de una explotación de porcino de cebo con capacidad para 3090 plazas.
La parte apelante solicita que se revoque la sentencia apelada y se proceda a declarar nulo y contrario a derecho el acto impugnado, es decir, el que concedió a la mercantil codemandada tanto una licencia de obra como una licencia ambiental para la construcción de unas instalaciones destinadas a una explotación de porcino de cebo (se trata de dos naves de cebo de 1381,38 m2 cada una, dos lazaretos, unas oficinas y una fosa de purín de 3540 m2).
Uno de los motivos de recurso es que la licencia solicitada fue inicialmente desestimada por silencio. La Sala lo rechaza porque considera que no tiene en cuenta la regulación que del silencio negativo prevén los artículos 21 y 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Al efecto, apunta la Sala que el ayuntamiento estaba obligado a dictar una resolución expresa y ningún perjuicio se le ocasiona al solicitante de una licencia urbanística por no recurrir una desestimación presunta y esperar a que se dicte la resolución expresa, que en modo alguno se vincula al sentido del silencio.
Otro de los motivos en que la apelante basa su recurso es considerar que el proyecto para el que se pidió la licencia de obra no es el mismo que se presentó para obtener la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) y para conseguir la autorización ambiental -resolución que no se recurrió y que es firme-. A juicio de la Sala, la licencia urbanística que se ha concedido no es nula por cuanto la DIA favorable y la autorización ambiental con la que se contaba, amparaban al proyecto de explotación indicado.
El siguiente de los motivos alegado por la apelante es que el acto originario impugnado concedió una licencia ambiental, lo que implica una declaración de derechos, que no puede desconocerse por parte del ayuntamiento. La Sala considera que el acto administrativo a través del que se concede la licencia ambiental debe ajustarse a las exigencias del ordenamiento jurídico. En la medida en que no se ha respetado esta normativa, la Sala acoge este motivo y declara la nulidad de la licencia ambiental concedida para la explotación de porcino de cebo; si bien aclara que tendrá una escasa repercusión en la práctica por cuanto la actividad cuenta con la pertinente autorización ambiental.
A continuación, la apelante esgrime como motivo de recurso que era necesario haber obtenido la autorización de uso excepcional en suelo rústico por parte de la mercantil demandada. Para ello se basa en el art. 56 de Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCyL) e incide en el hecho de que, a tenor de su art. 57 RUCyL, las construcciones e instalaciones vinculadas a una explotación ganadera son usos o derechos excepcionales en suelo rústico. A sensu contrario, la Sala se ampara en la distinción que efectúa el art. 58 entre usos excepcionales y permitidos, y en el art. 59.a) cuando señala que en suelo rústico común son usos permitidos los citados en la letra a) del artículo 57, es decir, las construcciones e instalaciones vinculadas a la explotación agrícola, ganadera, forestal, piscícola y cinegética. Por tanto, en este caso bastaba con la licencia urbanística.
Se centra también la Sala en dirimir si la explotación porcina constituye una actividad ganadera o, tal como apunta la apelante, industrial. El Tribunal se decanta por la primera y considera que en este caso concreto resulta aplicable la normativa urbanística, y por razones cronológicas la LUCyL en la redacción anterior a la que le dio la Ley 1/2023, de 24 de febrero, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas, que introdujo la letra h) en su artículo 23.2, letra que recoge como uso excepcional las industrias agroalimentarias.
En opinión de la Sala, la ganadería y la actividad industrial, aunque puedan estar relacionadas, son dos sectores económicos distintos. En su opinión, aunque la ganadería intensiva aplica métodos industriales para aumentar la producción, ello no significa que deje de ser una actividad económica específica, mientras que la actividad industrial es un concepto más amplio que incluye diversos sectores productivos; sin que para la concesión de una licencia de obra sea determinante la normativa medioambiental. Lo que debe considerarse en este caso es la legislación urbanística.
Para confirmar su argumentación, la Sala se remite al planeamiento aplicable que es el que clasifica el suelo como rústico común y en modo alguno como rústico con protección natural, e insiste en que la actividad ganadera resulta conforme con el art. 37 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal que resultan aplicables.
En definitiva, al haber acogido uno de los motivos de recurso, la Sala estima parcialmente el recurso planteado y anula la resolución impugnada, pero exclusivamente en el particular de la misma que concedió licencia ambiental para la realización de la actividad litigiosa.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En efecto, una cosa es que si se dispone de autorización ambiental no sea necesario tener licencia ambiental para una misma y única actividad (o que no tenga ningún sentido como dice dicho Ayuntamiento en su oposición a la apelación) y otra muy distinta que, si un acto administrativo concede una licencia ambiental, que es un acto que reconoce un derecho y declarativo por tanto del mismo, deba aquél ajustarse a las exigencias del ordenamiento jurídico. En la medida en que no se discute que ello no fue así y que el error que se dice producido no ha sido ni subsanado ni corregido -podría por ejemplo haberse aprovechado a tal efecto el recurso de reposición cuya desestimación presunta fue lo que se recurrió-, debe estimarse la pretensión de la parte recurrente en la que se pide la anulación de la licencia ambiental concedida para la actividad de autos, la de explotación de porcino de cebo (…)”.
“(…) Desde el punto de vista estrictamente urbanístico una cosa son las construcciones e instalaciones vinculadas a una explotación ganadera, artículo 57.a) RUCyL, y otra los usos industriales que puedan considerarse de interés público del artículo 57.g), sin que para distinguir una de otra pueda acudirse a la normativa vigente en materia medioambiental, que tiene por objeto determinar el régimen de intervención administrativa en esa materia que se requiere en cada caso y que atiende a la especie animal, a la orientación productiva y a la capacidad. Como se indicaba en el informe acompañado en su día por el Ayuntamiento demandado, el término macrogranja no es un término que se contemple en la normativa española y menos aún en la legislación urbanística, que es la que aquí hay que considerar. No cabe por lo demás aducir con éxito la Ordenanza Reguladora del Emplazamiento de las Explotaciones Ganaderas aprobada por el Pleno de la Corporación apelada de 30 de abril de 2004, y la distinción que en ella se hace entre explotación familiar y explotación industrial, a cuyo fin basta con señalar que el objeto de la misma, según su artículo 1, es el de regular “el emplazamiento de las actividades agroganaderas en el término municipal” y se proyecta tanto sobre las nuevas instalaciones como sobre las que vinieran desarrollándose con anterioridad, sin que como es obvio pueda tal Ordenanza, además por razones de competencia, establecer una regulación urbanística diferente de la fijada por la Administración Autonómica, que es la competente en la materia litigiosa (…)”
Comentario de la Autora:
Son ya diversas las sentencias dictadas por esta Sala que versan sobre las licencias y autorizaciones necesarias para la instalación de explotaciones porcinas intensivas y la necesidad de obtener autorización de uso excepcional en suelo rústico; aunque también suelen introducirse cuestiones novedosas. En este caso concreto, el propio ayuntamiento concede al mismo tiempo licencia urbanística y licencia ambiental. Si bien esta última no parece que fuera necesaria porque el promotor ya contaba con autorización ambiental, lo cierto es que la otorgó y generó una declaración de derechos que se apartó del cumplimiento de la normativa que resultaba aplicable, motivo por el que ha sido anulada. Si algo sobresale en esta sentencia es considerar que las explotaciones de ganadería intensiva, aun con sus características específicas de maximizar la producción, no dejan de ser una actividad ganadera y, por ende, una actividad económica específica, y no una actividad industrial; por lo que resultaba innecesaria la autorización de uso excepcional en suelo rústico.
