Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias de 19 de diciembre de 2024 (Sala de lo Contencioso, Sección 2ª. Ponente: Luis Alberto Gómez García)
Autora: María Pascual Núñez, Doctora en Derecho y Sociedad por la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ: STSJ AS 3400/2024 – ECLI:ES:TSJAS:2024:3400
Palabras clave: Ganadería. Competencias. Actividades de fomento. Vía de hecho.
Resumen:
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Mieres y COAG-Asturias contra la decisión del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Oviedo. El conflicto surge por las actividades desarrolladas por el Ayuntamiento de Mieres en el Puerto de Pinos, orientadas al fomento de la ganadería, lo que ha sido considerado una actuación sin la cobertura jurídica adecuada y lesiva para los derechos de diversas entidades locales menores en la zona.
Desde un enfoque competencial, el juzgado de instancia determinó que el Ayuntamiento incurrió en una vía de hecho, al actuar en el ámbito territorial de otra provincia. En este sentido, recordó que, conforme al artículo 12 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), las entidades locales únicamente pueden ejercer sus competencias dentro de su término municipal. Asimismo, se reconoció la legitimación activa de las entidades locales menores y de la Federación Leonesa de Entidades Locales Menores para impugnar las actuaciones del Ayuntamiento, en tanto que afectan sus derechos de pasto y aprovechamiento, reconocidos en títulos de propiedad válidos.
Frente a esta valoración, la parte apelante —el Ayuntamiento de Mieres— sostuvo que no estaba ejerciendo competencias en materia ganadera, sino actuando en su condición de propietario de los terrenos. Añadió que la actividad no puede considerarse como fomento ganadero, dado que no otorga subvenciones ni ayudas públicas, sino que percibe contraprestaciones económicas por el uso de los pastos.
Sin embargo, la Sala desestima esta alegación y señala que el ejercicio de competencias administrativas fuera del ámbito territorial propio, como la adjudicación de pastos o la prestación de servicios, constituye una vía de hecho cuando se realiza sin competencia y, en caso de actuar fuera del término municipal, precisa de instrumentos de cooperación interadministrativa o delegación expresa, conforme a lo previsto en el artículo 55 de la LBRL.
Finalmente, la sentencia invoca el artículo 65 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, el cual establece que los bienes afectados a un servicio público deben integrarse en el dominio público, lo que en el presente caso no se ha respetado.
En consecuencia, la Sala concluye que el Ayuntamiento de Mieres ha actuado fuera de su competencia territorial al desarrollar actividades de fomento ganadero en el Puerto de Pinos, lo cual constituye una vía de hecho administrativa. Por tanto, se confirma íntegramente la sentencia dictada en primera instancia, desestimando los recursos de apelación formulados. Dada la complejidad del caso, no se impone condena en costas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) No cabe duda que, aun cuando estos procedimientos analizan resoluciones administrativas distintas a las que nos ocupan, si existe una directa relación entre el análisis y la motivación que realizan sobre la actuación del Ayuntamiento de Mieres en el Puerto de Pinos, en cuanto al fomento y desarrollo de una actividad económica, y el presente supuesto. En este caso, nos incumbe la actividad ganadera de los vecinos de Mieres en fincas de la Provincia de León, percibiendo una tasa por ello; y en aquél, la explotación de un servicio de hostelería vinculado a dicha actividad ganadera. Por ello, todo el razonamiento que contienen estas Sentencia sobre la naturaleza del bien, que aun cuando se afirma es de naturaleza patrimonial, está vinculado, en el propio inventario municipal, a un servicio público; y la propia actuación del Ayuntamiento apelante dentro de potestades administrativas; es perfectamente trasladable a estos autos, y sus afirmaciones constituyen un antecedente de la presente Litis.
Por ello, el efecto de cosa Juzgada, se extiende, en este caso, a la falta absoluta de competencia de la Administración Local apelante para realizar actuaciones propias de su condición y naturaleza de Administración Pública territorial, en un territorio distinto y ajeno a su demarcación específica”.
“(…) En este caso, se acredita la absoluta falta de título de actuación del Ayuntamiento de Mieres, y una evidente falta de competencia, al desarrollar una actividad del fomento de la ganadería, dirigida a los ganaderos de su circunscripción territorial, sobre las fincas de las que es titular en el Ayuntamiento de San Emiliano (León). Y tal ausencia de competencia se manifiesta como un supuesto de actuación en vía de hecho.
Ahora bien, en este punto si conviene aclarar, a la luz de las Sentencias invocadas, que no se niega la posibilidad de que el Ayuntamiento de Mieres sea titular de bienes de naturaleza patrimonial fuera de su ámbito territorial, en esta caso en el Puerto de Pinos, ni si quiera que pudiera ser arrendataria; ni tampoco que pueda ser titular de edificaciones e inmuebles dentro de estas fincas. Lo que no cabe es que sobre ellas ejerza potestades públicas, de forma que cuando hacemos referencia a la concurrencia de un supuesto de vía de hecho, este término se delimita en el uso concreto de esos bienes, en relación con las actuaciones que, desde largo tiempo, viene realizando la Administración apelante, adjudicando los pastos, cobrando tasas, haciendo uso de los inmuebles para fines de la explotación ganadera, y prestando servicios propios de una Administración pública. De esta forma, debemos matizar el Fallo de la Sentencia de instancia en tal sentido, es decir, que constituye vía de hecho, no la titularidad de las fincas y edificaciones, sino el uso que de ellas viene haciendo el tan mencionado Ayuntamiento, así como la ejecución de obras destinadas directamente a dicho fomento de la actividad ganadera”.
“(…) Por otro lado, asumiendo lo que razona dicha Sentencia en orden a la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias, procede añadir que, en este caso, el Ayuntamiento de Mieres, a pesar de insistir en varios apartados de su escrito de apelación en la naturaleza de bien patrimonial de las fincas que configuran el Puerto de Pinos (evidentemente la del Puerto de los Hidalgos es de propiedad privada distinta al Ayuntamiento), lo cierto es que, en todo caso, se tratade un bien afecto a un servicio público, como así se acredita en el procedimiento seguido en el Juzgado delo Contencioso-administrativo nº 3 de León, tal y como se afirma en la Sentencia dictada por este (hecho que no ha sido desvirtuado en la presente litis), por lo que hay que estar a lo señalado en el art. 65 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pública (“La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público”);que se gestiona a través de un “REGLAMENTO DE GOBIERNO, USO Y DISFRUTE DEL PUERTO DE PINOS”, del que se inició un procedimiento de modificación. Es más, en un Informe Jurídico emitido con ocasión del procedimiento de modificación del Reglamento en cuestión se afirma: “Las entidades locales tienen atribuida la potestad reglamentaria y de autoorganización dentro de los límites de su competencia ( arts. 4 LBRL y 55 TRRL), por loque el Ayuntamiento de Mieres es competente para elaborar y aprobar un reglamento que sirva para regular el gobierno, uso y disfrute del puerto que posee en términos de San Emiliano, en León”. Se contrata un servicio de guardería, mediante un procedimiento público de contratación, como servicio que presta el Ayuntamiento. Y, en el Reglamento se previa cubrir las plazas por un sistema de Concurso-oposición.
En definitiva, al margen de que sea la Comunidad Autónoma la competente para la gestión de la PAC, y no el Ayuntamiento demandado, que se limita a emitir certificaciones de la utilización de sus pastos parala asignación de unas unidades de terreno a ganaderos, existen elementos más que de sobra para afirmarla exteriorización de la naturaleza pública de la actividad desarrollada por el Ayuntamiento de Mieres en el denominado Puerto de Pinos, y en el Puerto de los Hidalgos, utilizando el bien, como si de naturaleza demanial se tratase, adjudicando y gestionando aprovechamientos, por los que percibe una cantidad, que el propio reglamento, en su apartado 13.10 califica como “tasa municipal para aprovechamiento de pastos del Puerto”.
Debemos insistir en que cualquier actuación amparada en la potestad administrativa de la Entidad Local Territorial, como lo es el Ayuntamiento, tiene un ámbito espacial que debe ser respetado, lo que aquí no acontece.
Por ende, decaen todos los motivos de impugnación alegados no solamente por el Ayuntamiento de Mieres, sino por los co apelantes, puesto que no cabe acoger que nos encontramos ante una actividad privada, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción Civil, desde el momento en que no encontramos, como decimos y razonamos, ante el ejercicio de potestades públicas, aun cuando sin título habilitante, de forma que resulta aplicable la competencia que define el art. 2 de la LJCA.
Por otro lado, el perjuicio directo para los vecinos de las Entidades Locales Menores apeladas es evidente. Solamente basta analizar el número de cabezas que en los últimos años han subido a pastar a esos parajes desde el Ayuntamiento de Mieres, conforme a lo que admite en la contestación al interrogatorio de las recurrentes, para advertir que se produce una incidencia sobre los derechos reconocidos en la escritura de adquisición, tal y como ya se expuso más arriba.
5º En síntesis, junto a actuaciones puramente materiales del Ayuntamiento de Mieres se incluyen algunos de los actos administrativos expresos adoptados por dicha Administración Local bajo el ropaje formal de actos o reglamentos se han dictado con eficacia fuera de su ámbito territorial y carecen de todo amparo jurídico, de igual modo que lo serían los actos del Ayuntamiento de Santo Emiliano sobre el concejo de Mieres. En efecto, la autonomía local solo tiene, insistimos, el alcance territorial ( art.12 LBRL y art.1.1 del R.D.1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación territorial: “El término municipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias”. Solamente sería posible ese ejercicio legítimo extraterritorial por la vía de cooperación interadministrativa entre entes locales mediante convenios de cooperación ( art.55 a LBRL) o por delegación de otro municipio para realizar actividades propias de la competencia del delegante ( art.66 del R.D. Legislativo 781/1986), pero ninguno de esos excepcionales supuestos concurren en el caso que nos ocupa. Ello sin olvidar la vulneración del principio nuclear de las relaciones administrativas fijado por el art. 55 a, LBRL “las Administraciones autonómica y local, de acuerdo con el principio de lealtad institucional, deberán en sus relaciones recíprocas: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias”.
Fuera de ese perímetro territorial solo queda la débil apariencia de juridicidad por el hecho de que una Administración realice actuaciones manifiestamente fuera de su competencia territorial. Cosa distinta sería que el Ayuntamiento se hubiese limitado a adoptar actos de gestión de su patrimonio en paridad como cualquier particular o vecino de otro municipio, aprobando los actos separables de administración de su patrimonio por sus órganos de gobierno pero sin disfrazarlos de la forma de actos administrativos o reglamentos, propiciando el espejismo de la ejecutividad de los mismos. No puede enarbolarse por el Ayuntamiento la invocación de vías de hecho anteriores para prestar cobertura a las actuales, ni de la tolerancia o actos administrativos remotos impunes porque no cabe la usucapión de competencias administrativas que por definición, son irrenunciables pero también improrrogables territorialmente.
En suma, existe un conjunto de hechos y actos perturbadores de la competencia territorial de otro municipio, unos del pasado y otros actuales, que permiten tejer un escenario de vía de hecho y calificar jurídicamente esa actuación manifiestamente fuera de toda competencia”.
Comentario de la Autora:
En Asturias, las competencias municipales en materia ganadera se vinculan principalmente a la gestión de recursos locales y al apoyo al desarrollo rural, siempre dentro del ámbito territorial del municipio. Asimismo, las entidades locales pueden regular y prever tasas por el uso de estos recursos, en tanto no contradigan la legislación autonómica o estatal, lo que les permite generar ingresos para la mejora de infraestructuras.
No obstante, el ejercicio de competencias administrativas fuera del territorio municipal, requiere una base legal específica, como la cooperación interadministrativa o la delegación formal. La sentencia analizada confirma que el Ayuntamiento de Mieres excedió sus competencias al fomentar la ganadería en el Puerto de Pinos —fuera de su jurisdicción—, constituyendo una vía de hecho.
En síntesis, los municipios asturianos pueden impulsar la actividad ganadera en su territorio, pero deben respetar los límites competenciales fijados por el ordenamiento jurídico para evitar actuaciones irregulares y sus posibles repercusiones legales y, en su caso, ambientales.
Enlace web: Sentencia STSJ AS 3400/2024, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de 19 de diciembre de 2024
