Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de noviembre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Luis Gonzaga Arenas Ibáñez)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ:STSJ AND 18131/2025- ECLI:ES:TSJAND:2025: 18131
Palabras Clave: Evaluación ambiental. Minería. Montes. Protección ambiental. Urbanismo.
Resumen:
A continuación, se ofrece un resumen de la sentencia mediante la que se resuelve el recurso interpuesto por una mercantil contra la Resolución de 30 de junio de 2022 de la Directora General de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, por la que se aprobó definitivamente la Modificación n.º 1 del Plan Especial de Protección del Medio Físico (PEPMF) y Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos de la provincia de Huelva.
La parte actora solicita la nulidad de la resolución y, subsidiariamente, su nulidad parcial en lo relativo al Paisaje Agrario Singular AG-7 “Dehesa de Paymogo”. Alega, entre otros motivos, defectos en la motivación de la Declaración Ambiental Estratégica (DAE), la improcedencia del descarte de la alternativa 0, la eliminación de condicionantes relativos a los vertidos de residuos mineros, la ausencia de estudio acústico, la falta de identificación diferenciada de los impactos y de las medidas correctoras en relación con cada uno de los espacios afectados, así como la imposibilidad jurídica de compatibilizar la minería subterránea con la preservación de los terrenos forestales de dehesa. En cuanto al AG-7, sostiene que toda la Dehesa de Paymogo tiene carácter forestal, de modo que no cabría permitir en ella actuaciones mineras sin afectar a tales terrenos.
Por su parte, la Junta de Andalucía defiende la legalidad del procedimiento y la conformidad a Derecho de la DAE y de la modificación aprobada. Sostiene que esta persigue compatibilizar la protección del medio físico con la explotación de los recursos mineros en el ámbito de la Faja Pirítica de Huelva, siempre que una evaluación ambiental y paisajística lo permita, y subraya que la redacción definitiva de la Norma 42 salvaguarda los terrenos forestales de la Dehesa de Paymogo, quedando las eventuales actuaciones mineras sujetas a la correspondiente tramitación urbanística y ambiental.
Con carácter previo, la Sala rechaza la pretensión subsidiaria de sustituir la redacción del punto 3.h).3 de la Norma 42 por la propuesta por la demandante. Razona que el artículo 71.2 de la Ley 29/1998 impide a los órganos jurisdiccionales determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anulen.
Seguidamente, por remisión a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y a los artículos 38 y 40 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, la Sala expone el encaje del documento de alcance en el procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Razona que la DAE no coincide necesariamente con dicho documento, pues entre ambos median las consultas, alegaciones e informes que integran la tramitación, y centra el análisis en la suficiencia y corrección del estudio ambiental estratégico (EsAE) finalmente incorporado a la modificación aprobada.
En el fundamento jurídico quinto, el Tribunal considera suficientemente justificado el descarte de la alternativa 0, consistente en mantener los terrenos en su estado actual. La sentencia entiende que el EsAE explica de forma bastante las razones que conducen a excluir esa opción y avala la valoración favorable de la alternativa 2 como la más idónea, siempre que se apliquen las medidas preventivas y correctoras necesarias, se atienda a las actuaciones de restauración y vigilancia y se siga la tramitación urbanística y ambiental procedente.
A continuación, la Sala analiza la cuestión relativa a los vertidos de residuos mineros. Señala que la Norma 42 exige, para el desarrollo de la actividad extractiva, la correspondiente tramitación urbanística y evaluación ambiental y que, cuando exista ubicación o potencial afección a la Red Natura 2000, deberá incorporarse al procedimiento ambiental el análisis previsto en el artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Añade que el EsAE contiene medidas correctoras relativas, entre otros elementos, a la atmósfera, el suelo, la geomorfología, la hidrología, la vegetación, la fauna y el paisaje, y que será en los trámites ambientales de cada caso donde deban concretarse las medidas protectoras y correctoras específicas atendiendo a las características del entorno afectado.
En cuanto al estudio acústico, la Sala concluye que la normativa invocada por la parte actora no impone su elaboración para un supuesto como el de autos. Razona que ni la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, ni los Reales Decretos 1513/2005, 1367/2007 y 1038/2012 regulan ese estudio ni su inclusión en planes urbanísticos, de ordenación territorial o instrumentos ambientales. Añade que el artículo 74 de la LGICA lo exige como presupuesto para obtener autorización o licencia respecto de actuaciones que sean fuente de ruidos y vibraciones, y que el Decreto 6/2012 impone su incorporación al estudio de impacto ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico sometidos a evaluación ambiental, no siendo ese el caso del PEPMF de Huelva, que la sentencia califica como plan de ordenación territorial. Por ello, concluye que el estudio acústico habrá de presentarse, en su caso, al solicitar la licencia o autorización para la concreta actividad que lo exija.
La sentencia rechaza igualmente la alegación de omisión sustancial e incongruencia en la identificación de impactos y medidas respecto de los espacios afectados. Señala que la modificación toma en consideración las principales características ambientales de cada uno de los Paisajes Agrarios Singulares concernidos, poniéndolos en relación con la Red de Espacios Naturales Protegidos, la Red Natura 2000 y el dominio público forestal. A partir de esas condiciones individuales, la Sala entiende que se determina la compatibilidad de cada ámbito con el desarrollo de la actividad minera objeto de la modificación. En este contexto, el Tribunal recuerda que la Norma 42 incorpora exclusiones y cautelas específicas. Entre ellas, exige la tramitación urbanística y ambiental correspondiente para la actividad extractiva, impone el análisis de afección a la Red Natura 2000 cuando proceda y establece limitaciones vinculadas a la protección de hábitats y terrenos forestales. La Sala añade que los requisitos, obligaciones y medidas correctoras que hayan de condicionar la obtención y vigencia de los títulos habilitantes deberán precisarse en los procedimientos ambientales y urbanísticos ulteriores.
En relación con los espacios incluidos en Red Natura 2000, la sentencia recoge que, según el documento de alcance, los terrenos de los AG afectados localizados en Zonas Especiales de Conservación se rigen por sus correspondientes planes de gestión. En particular, señala que el AG-10 “Alcornocales de Cala” se encuentra totalmente incluido en el Parque Natural y ZEC Sierra de Aracena y Picos de Aroche, por lo que queda sometido al PORN y al PRUG de dicho espacio.
Finalmente, en lo que respecta al AG-7 “Dehesa de Paymogo”, la Sala rechaza la imposibilidad jurídica alegada por la recurrente. Razona que la redacción definitiva de la Norma 42 salvaguarda los terrenos forestales de dehesa, al establecer que no podrán desarrollarse actuaciones mineras ni instalaciones auxiliares que les afecten en ese ámbito. Añade que el PEPMF constituye el marco de referencia que deberán respetar las eventuales autorizaciones futuras y que estas habrán de sujetarse a la tramitación urbanística y ambiental correspondiente. En consecuencia, considera conforme a Derecho la modificación también en este extremo.
En atención a todo ello, la Sala desestima el recurso contencioso-administrativo.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) TERCERO.- Con carácter previo a entrar a conocer de los motivos de impugnación planteados por la parte actora, debemos rechazar la posibilidad planteada en la pretensión subsidiaria del suplico de su demanda consistente en que al punto 3.b).3 de la Norma 42, resultante de la modificación del Plan, se le dé la redacción alternativa que propone (“En el ámbito del Paisaje Agrario Singular AG-7 “Dehesa de Paymogo”, no se podrán desarrollar actuaciones mineras, incluidas instalaciones auxiliares”).
Ello resulta así de lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en cuya virtud “los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general(tal es el carácter del Plan Especial de Protección del Medio Físico y Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos de la provincia de Huelva, y por ende de sus Modificaciones, más cuando éstas afectan a su normativa, tal es nuestro caso) en sustitución de los que anularen”.”.
“(…) De este iter procedimental, las distintas fases que lo integran, y la intervención en él de diferentes personas, órganos, y Administraciones, se desprende que el contenido de la DEA no tiene que coincidir de manera automática con el documento inicial de alcance, que es lo que parece pretender la demanda, pues en tal caso resultarían innecesarios los trámites enunciados. Por el contrario, la DEA es el decantado, a partir de aquel documento de alcance, de las sucesivas alegaciones, documentos, e informes técnicos y jurídicos, que se deduzcan y aporten el mismo promotor, interesados, Administraciones Públicas afectadas, o cualquier ciudadano, y de su valoración por parte de la Administración, más en el supuesto de que las previsiones del documento de alcance pudieran no ajustarse a alguna previsión normativa de aplicación por mor del principio de jerarquía normativa.
Por lo tanto, en el ajuste o no a Derecho del EsAE -en tanto que informada favorablemente por la DEA, e integrante de la Modificación aprobada- debemos centrar nuestro análisis.”.
“(…) QUINTO.- Por lo que hace en primer lugar al descarte de la Alternativa 0 (dejar en el estado en el que se encuentran los terrenos del ámbito de actuación) entendemos que está más que suficientemente explicitada y justificada a los folios 151 y ss del referido Estudio que, por lo dicho en la demanda, no han debido ser objeto de especial atención por la parte actora.
“(…) Es por tanto la importancia cualitativa y cuantitativa de estos impactos negativos en el medio de la alternativa 0 lo que determina su rechazo.”.
“(…) SEXTO.- La producción de vertidos de residuos derivados la actividad minera es inherente a la misma, cuestión diferente es su debido tratamiento y gestión y el espacio en el pueden producirse. En nuestro caso, de acuerdo con la redacción definitiva de la Norma 42 referida a los “Paisajes Agrarios Singulares (AG)”,y con las excepciones de su apartado 3.h), los únicos no prohibidos expresamente serían -apartado 3.g)- los derivados de actuaciones extractivas mineras subterráneas, e instalaciones anexas a la explotación, en AG coincidentes con la Faja Pirítica de la provincia.
No nos consta, ni la invoca la parte actora, la existencia de algún precepto que proscriba expresamente la posibilidad de realizar esos vertidos en este tipo de ámbitos. Lo que no es óbice para que lógicamente su generación, tratamiento y eliminación hayan de ser objeto para cada actividad del correspondiente proyecto técnico a evaluar desde el punto de vista ambiental en el pertinente procedimiento que culminará con el otorgamiento o no de la licencia o informe ambiental favorable del órgano competente dependiendo de su ajuste o no a la normativa sectorial aplicable, tomando en cuenta asimismo la aceptación y cumplimiento delos condicionantes o medidas correctoras a las que pudieran supeditarse esa autorización ambiental.
En este sentido se prevé en la Norma 42.3, para los supuestos de su letra g), que para el desarrollo de la actividad extractiva se deberá “proceder a la tramitación urbanística y evaluación ambiental correspondiente”, y para los de su letra h) que “Deberá incorporarse en el procedimiento ambiental al que se sujeten aquellas actuaciones o partes de las mismas ubicadas o con potencial afección a la red Natura 2000, el análisis de la afección a dicha red, de conformidad con el artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad “.
De otro lado, el apartado 5.1 del propio EsAE define una serie de medidas correctoras sobre, entre otras, la atmósfera, el suelo, la geomorfología, la hidrología (aguas superficiales y aguas subterráneas), la vegetación, la fauna o el paisaje, recordando que las actuaciones o proyectos que se lleven a cabo al amparo del PEPMF de Huelva y que se encuentren dentro del ámbito de la Ley GICA, deberán someterse previamente a los instrumentos de Prevención y Control Ambiental que les resulten de aplicación de acuerdo con esta Ley y sus revisiones posteriores; y en este contexto será en los correspondientes documentos del trámite ambiental de aplicación para cada caso, donde se establezcan las medidas protectoras y correctoras específicas atendiendo a las características particulares del entorno concreto de actuación
Y en fin, al valorarse la Alternativa 2 como la propuesta que se entiende más idónea se concluye que tendrá un efecto beneficioso y compatible con el medio ambiente (en comparación con el resto de alternativas contempladas), “siempre y cuando se apliquen las medidas preventivas y correctoras necesarias, se tengan en cuenta las actuaciones de restauración y vigilancia (a fin de controlar los impactos que se pudieran derivar delos posteriores proyectos que”.
“(…) SEPTIMO.- La normativa citada por la parte actora no impone la elaboración de un Estudio Acústico para supuestos como el de autos.
Ni la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, ni los Reales Decretos 1513/2005, de 16 de diciembre, y1367/2007, de 19 de octubre, que la desarrollan en lo referente a la evaluación y gestión del ruido ambiental, y a la zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas, respectivamente, ni el de 1038/2012,de 6 de julio, que modifica el 1367/2007, regulan ese Estudio Acústico ni su inclusión en Planes (urbanísticos o de ordenación territorial) o instrumentos ambientales
El artículo 74 de la Ley GICA se refiere a la necesaria elaboración y presentación, por parte de su promotor, de un estudio acústico como condicionante para obtener una autorización o licencia de la Administración competente respecto a las actuaciones que sean fuentes de ruidos y vibraciones; previsión ésta que se corresponde con la de los artículos 2 y 42 del Decreto 6/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía,
Y continuando con este último Decreto, su artículo 6 regula las áreas de sensibilidad acústica a determinar porcada Ayuntamiento en relación con su correspondiente término municipal; su artículo 25 alude únicamente a la obligación de que la planificación territorial, los planes y actuaciones con incidencia territorial, y el planeamiento urbanístico, así como las actuaciones realizadas en su ejecución, tengan en cuenta las previsiones establecidas en ese Decreto; y su artículo 43 exige un estudio acústico, entre la documentación comprensiva del estudio de impacto ambiental, para los instrumentos de planeamiento urbanístico sometidos a evaluación ambiental, no encontrándonos en el caso del PEPMF de Huelva ante un instrumento urbanístico sino ante un plan de ordenación territorial.
En definitiva, será con ocasión de la solicitud de una licencia o autorización para el desarrollo de una actividad que lo exija enmarcada dentro de la Modificación del PEPMF, y dentro del trámite ambiental correspondiente, cuando habrá de ser presentado el estudio acústico para su aprobación se cumple los condicionantes fijados por la normativa de aplicación.
A ello ha de añadirse que, en todo caso, el EsAE incorpora en este caso, dentro de su apartado 5.1.1 una serie de Medidas correctoras sobre las emisiones de ruido que se generen durante la ejecución de las obras y en la fase de explotación de la actividad (por las propias obras, la presencia y movimiento de personal y maquinaria asociados a las mismas, el trasiego de personal y de vehículos, y el funcionamiento de la maquinaria necesaria para las labores de extracción, transporte y depósito de mineral) consistentes en “el control del estado de la maquinaria y vehículos que sean utilizados” por organismo autorizado, en “tener en consideración el horario de trabajo y las actividades que impliquen un mayor nivel de ruidos, como las voladuras, evitando las horas de descanso de la población”, en el diseño de las voladuras debiendo emplearse “detonadores no eléctricos y dispositivos de microretardo, evitando un uso excesivo de cargas y asegurando la correcta ubicación de los barrenos, así como empleo de aquellas cargas que se ajusten a las características geomecánicas de la roca”, y en el cumplimiento del Reglamento aprobado por el Decreto 6/2012, debiéndose controlar los niveles acústicos de modo que no se superen los límites establecidos por el mismo.”.
“(…) Es por ello que será con ocasión de la evaluación, desde el punto de vista medioambiental, de cada proyecto o actividad que pretenda implantarse o desarrollarse en alguno de esos espacios que no haya quedado íntegramente excluido de la aplicación de la modificación, cuando habrán de determinarse a la vista de sus particulares circunstancias, y posibles impactos, los específicos requisitos, obligaciones y medidas correctoras, a las que ha de quedar condicionada respecto a esta materia la obtención y vigencia de la autorización o licencia correspondiente, teniendo presente además la legislación sectorial sobre la materia y lo previsto sobre estos particulares en el EsAE asumido por la DEA.”.
“(…) A lo anterior ha de adicionarse, por último, que como se recoge en el Documento de Alcance, y no ha sido controvertido, todos los terrenos que dentro de los AG afectados se localizan en todo o en parte en una Zona de Especial Conservación de la Red Natura 2000 se rigen por el Plan de Gestión de ésta, en el que se establecen directrices de actuación en aras a la consecución de los objetivos de protección y mejora ambiental perseguidos con la protección del espacio natural; mientras que en el caso del AG 10 (Alcornocales de Cala), está incluido en su totalidad dentro de un espacio natural protegido (Parque Natural y ZEC Sierra de Aracena y Picos de Aroche), y sometido por ello al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y el Plan Rector de Uso y Gestión (PORN y PRUG) de ese Parque Natural.”.
“(…) En última instancia, insistimos en que extremos como la eventual afectación ambiental o paisajística de terrenos forestales de dehesa en ese AG-7, o de otros ámbitos o terrenos expresamente excluidos de las nuevas actuaciones contempladas en la innovación (extracción subterránea de los recursos mineros de la Faja Pirítica junto a las infraestructuras e instalaciones asociadas en superficie necesarias para su desarrollo), como consecuencia de la ejecución de los proyectos o de la explotación de la actividad cuya autorización o licencia se solicite por su promotor, son cuestiones que habrán de ser planteadas, justificadas y/o resueltas en los expedientes de evaluación ambiental y urbanístico sustanciados para tal fin por quienes intervengan legítimamente en ellos o por los propios órganos ambiental o sustantivo competentes decidir en sus respectivos ámbitos. Por lo expuesto procede la desestimación del recurso.”.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento de autos aclara la función del documento de alcance dentro del trámite de EAE y, correlativamente, el estándar de control de la DAE. Así, la Sala niega que el documento de alcance predetermine el contenido final de la DAE y subraya que esta última es el resultado decantado de un iter procedimental con participación de múltiples sujetos e informes, pudiendo apartarse de aquel siempre que el conjunto del expediente lo sostenga, así como por cumplimiento del principio de jerarquía normativa. En este contexto, el control jurisdiccional se proyecta primordialmente sobre la suficiencia de la motivación y la coherencia interna del expediente como soporte decisorio.
Desde esa misma perspectiva, se avala que la concreción de ciertos impactos y las medidas ambientales oportunas deban prescribirse en la tramitación de los proyectos concretos. Del mismo modo, se confirma la no exigibilidad de un estudio acústico en planes de ordenación territorial y se reafirma el límite del artículo 71.2 de la LJCA al impedir que el órgano judicial sustituya a la Administración en la redacción de disposiciones generales.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 18131/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de noviembre de 2025
