Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 1 de junio de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Ángel Ruiz Ruiz)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ PV 1189/2023 – ECLI:ES:TSJPV:2023:1189
Palabras clave: Actividades clasificadas. Autorizaciones y licencias. Licencia ambiental. Procedimiento sancionador.
Resumen:
Se recurre en apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de San Sebastián, la cual había confirmado el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Astigarraga de 20 de diciembre de 2019.
Este Acuerdo municipal había condenado a varias mercantiles al pago de una multa administrativa de 125.000 euros. Las sociedades sancionadas (ahora apelantes) eran propietarias de un inmueble en el que se habían desarrollado actividades y usos clandestinos en el ámbito de una antigua vaquería (taller de vehículos y vertidos en la ladera; embalaje de palets de madera; almacenamiento de maquinaria y perrera). Sin embargo, según se infiere, no eran ellas mismas quienes ejercían dichas actividades. La infracción que traía causa de la sanción impuesta era calificada como grave a tenor de lo dispuesto en los artículos 109 y 110 de la, entonces vigente, Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco -derogada y sustituida por la Ley 10/2021, de 9 de diciembre, de Administración Ambiental de Euskadi-.
A falta de más datos, se deduce que las actividades desarrolladas en el inmueble quedaban sujetas a comunicación previa o licencia administrativa, de actividades clasificadas, siendo que nada se había comunicado ni solicitado, concurriendo que se habían producido daños graves e irreversibles al medio ambiente.
Al margen de algunos motivos de carácter procedimental e incluso urbanístico (sobre la clasificación de los suelos), que resultan desechados tanto en instancia como en apelación, me centro en el eje central del supuesto analizado: el relativo a que las mercantiles sancionadas (y ahora apelantes) en realidad no eran las que habían ejercido las actividades sin la obtención previa de las licencias o autorizaciones administrativas, ni las que habían causado daños graves en el medio ambiente. Si no que simplemente eran las propietarias de los suelos donde se habían llevado a cabo estas actividades por un tercero no sancionado. Y ello así, porque en la sentencia de instancia, se había aplicado las normativa ambiental antedicha y la urbanística. Respecto a esta última, se refiere el artículo 228.1 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco. Precepto que recoge la posibilidad de que en los usos del suelo que se ejecuten o desarrollen sin licencia o con inobservancia de sus condiciones, no sólo serán responsables los promotores, los empresarios de las obras o los titulares de los usos, sino que también se incluyen a sus propietarios.
Esta imputación de responsabilidad a los propietarios no se encuentra, sin embargo, en el caso de la normativa ambiental vasca que fundamenta la sanción impuesta. Es por ello que la Sala considera que los propietarios no son responsables de las actividades ilegales desarrolladas por terceros. Siendo que es el promotor de la actividad o quien la desarrolla, los que deberían presentar la licencia de actividad o comunicación previa de actividad clasificada. Y sólo ellos ante esta omisión, en consecuencia, pueden incurrir en la infracción grave que justificó la sanción administrativa. Por tanto, la Sala estima el recurso de apelación, anulando la sentencia de instancia y el Acuerdo municipal que impuso la sanción a los propietarios del terreno en el que se estaban desarrollando actividades sin contar con la licencia pertinente.
Destacamos los siguientes extractos:
“Tras ello, pasamos a responder al tercero de los motivos de recuso de apelación, que va a ser relevante para acoger las pretensiones ejercitadas por las apelantes, cuando defienden que los propietarios no son responsables de las actividades desarrolladas por terceros.
Aquí, debemos desatacar, al margen de las previsiones recogidas en la Ley 2/2006, de suelo y urbanismo del País Vasco en el artículo 228, cuando se refiere a los sujetos responsables de las infracciones urbanísticas, que entre otros responsables se refiere a los propietarios de los inmuebles si no fueren promotores, que no estamos aquí ante un supuesto de infracción urbanística sino de infracción medioambiental.
Con independencia de la falta de precisión de lo que concluyó el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de20 de diciembre de 2019, tenemos que en su pronunciamiento segundo acaba sancionando a las mercantiles apelantes con multa de 125.000 euros, por infracción grave cometida, según se plasma, en virtud de los artículos 109 y 110 de la Ley 3/98.
Hay que estimar y concluir, en relación con la regulación de dicha ley, que, en el fondo, estando al contenido del expediente y a la resolución recurrida, que hubiera tenido que considerarse que estábamos ante un supuesto de infracción grave del articulo 110.1 en relación con el artículo 109 a), por ello iniciación o ejecución de actuaciones sin haber obtenido licencia o sin haber realizado la oportuna comunicación previa.
Ello porque la singular tipificación de las infracciones graves, en el punto 1 del art 110, consideraba tales las contempladas en el artículo 109 cuando generen riesgos o daños de carácter grave, esto es, cuando no generen riesgos o daños de carácter muy grave, sin que, por otro lado, se enmarquen en el ámbito de las infracciones leves, por la escasa incidencia sobre las personas, bienes, o del medio ambiente; como el artículo109 tenía distintos apartados, del a) al k), debemos enmarcarlo en el a), al que se hace referencia en algún pasaje colateral en la resolución que impuso la sanción de multa.
[…]
No es necesario insistir en que en este caso no se ejercitaron por el Ayuntamiento potestades urbanísticas, en relación con las pautas de la Ley de suelo y Urbanismo del País Vasco, porque el expediente se concluyó con la imposición de sanción en el ámbito medio ambiental, en el ámbito de la entonces vigente Ley 3/98general de medio ambiente del País Vasco [- hoy derogada y sustituida por la Ley 10/2021, de 9 de diciembre, de Administración Ambiental de Euskadi -], en los términos que hemos referido, no estando en cuestión que las actividades se desarrollaban en un ámbito superficial propiedad de las mercantiles apelantes, en los porcentajes que hemos ido refiriendo.
Conclusión alcanzada al margen de la estricta potestad administrativa sancionadora, respecto a las previsiones que en su momento ya recogía el art. 65 de la Ley 3/98, sobre las actividades sin licencia o sin comunicación previa, sin perjuicio de las sanciones que procedan, y las potestades del ayuntamiento respecto de las actividades que puedan legalizarse y respecto de las que no puedan legalizarse, con la relevancia de que puede acordarse la clausura, previa audiencia de la parte interesada.
Por todo ello, al acoger el motivo tercero al que acabamos de dar respuesta, la Sala tienen que concluir en la estimación del recurso de apelación y en la revocación de la sentencia apelada, para acoger las pretensiones ejercitadas con la demanda, previa estimación del recurso contencioso administrativo, sin que sea necesario entrar ya en consideraciones sobre el motivo cuarto de la demanda, que se presenta como subsidiario respecto al previamente estimado, en cuanto incide en la justificación y proporcionalidad de la sanción de multa impuesta, porque para las apelantes era una sanción carente de justificación , ámbito en el que incluso las apelantes defienden que la conducta del ayuntamiento daría la impresión de que ante la dificultad de sancionar a los titulares de las actividades, y determinar su grado de responsabilidad, como habría sido la intención inicial en el expediente sancionador, había optado por una situación más sencilla, pero disconforme a derecho, sancionar a las propietarias del suelo”.
Comentario del Autor:
Interesante sentencia que distingue entre las infracciones relativas a la ausencia de licencia administrativa en el ámbito urbanístico y en el ambiental. Siendo que, conforme a la legislación vasca, en el primero de los sectores (urbanístico) es posible sancionar a los propietarios aunque no sean quienes ejerzan efectivamente la actividad. Cuestión esta que no es posible en el caso de la infracción ambiental, como ejemplifica la sentencia objeto de análisis.
Enlace web: Sentencia STSJ PV 1189/2023, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de 1 de junio de 2023.
