Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), de 2 de marzo de 2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Begoña González García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CL 802/2026 – ECLI:ES: TSJCL: 2026:802
Palabras clave: Autorización ambiental. Modificación no sustancial. Informe de impacto ambiental. Mejores técnicas disponibles. Procedimiento de revisión de oficio. Sustancias peligrosas. Residuos peligrosos. Residuos no peligrosos.
Resumen:
En el supuesto de enjuiciamiento, la entidad “Ecologistas en Acción de Castilla-León” interpone recurso contencioso-administrativo contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Orden MAV/1228/2024, de 15 de noviembre, por la que se modifica la Orden de 30 de diciembre de 2008, de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se concede autorización ambiental para la planta de recuperación de plomo por segunda fusión a partir de baterías y otros subproductos con contenido en plomo y el vertedero de escorias (fase I), en el término municipal de San Esteban de Gormaz (Soria), titularidad de Exide Technologies, S.L.U., como consecuencia de la modificación no sustancial n.º 14 (MNS 14), publicada en el BOCyL de 25 de noviembre de 2024.
Asimismo, recurre el informe de impacto ambiental del proyecto “nueva línea de rotura de baterías de litio, nueva nave almacén de producto terminado, nuevo generador de emergencia”, en el término municipal de San Esteban de Gormaz (Soria), promovido por la misma Mercantil, dictado por Resolución de 26 de septiembre de 2024, de la Delegación Territorial de Soria.
La entidad recurrente solicita la nulidad de pleno derecho o la anulabilidad de la Orden y, al mismo tiempo, teniendo en cuenta el retraso acumulado de cinco años en la adaptación de la autorización ambiental de la fundición de plomo a las conclusiones de las mejores técnicas disponibles (MTD) para las industrias de metales no ferrosos, adoptadas por Decisión de Ejecución (UE) 2016/1032 de la Comisión, de 13 de junio de 2016, que se ha tratado de solventar a través de esta Orden; se ordene a la Junta de Castilla y León que proceda a revisar dicha autorización ambiental por el procedimiento reglamentario previsto a la mayor brevedad posible y de conformidad con el artículo 16.4 del Real Decreto 815/2013, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Y ello porque considera que en el expediente se han omitido los trámites preceptivos de información pública, informe municipal y audiencia al solicitante de la autorización y al resto de personas interesadas.
Sobre la pretensión de requerimiento a la Junta de Castilla y León para que proceda a revisar la autorización ambiental por el procedimiento reglamentario establecido, la mercantil codemandada pone de relieve que ya se ha dictado la Orden de 18 de enero de 2023 de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de revisión de oficio de la autorización ambiental, en el que la mercantil ha aportado el proyecto técnico de adaptación a las MTD aplicables.
La Sala desestima esta pretensión de la recurrente no solo porque no es objeto del presente recurso la inactividad de la Administración en la continuación o resolución del procedimiento iniciado a través de la Orden de 18 de enero de 2023 sino porque lo que resulta improcedente es condenar a la Administración a realizar una revisión, máxime cuando dicho procedimiento de revisión de oficio para su adaptación a la nueva normativa de residuos se inició en enero de 2023 y se notificó a la entidad recurrente.
En definitiva, la Sala acoge la argumentación de las codemandadas y considera que la parte recurrente carece de la debida legitimación activa en este punto concreto. Es más, en su opinión, la adaptación efectuada a través de la Orden impugnada se realiza con carácter provisional y con efectos limitados, hasta que concluya el procedimiento de revisión de oficio en curso, hecho que no ha negado la recurrente, y en el que tendrá la oportunidad de personarse y solicitar su continuación o impugnación.
En segundo lugar, en relación con el resto del contenido de la Orden, la entidad recurrente sostiene que se trata de una modificación sustancial por cuanto concurren los criterios derivados de los artículos 14. 1 g) h) e i) del Real Decreto 815/2013. Al efecto, entiende que conforme al art. 14. 1g) se han incorporado al proceso sustancias o preparados peligrosos no previstos en la autorización originaria que obligan a elaborar un informe de seguridad o un plan de emergencia, regulados en el Real Decreto 1254/1999, hoy sustituido por el RD 840/2015, de 21 de septiembre, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.
La Sala considera que una nueva planta de recuperación de plomo, por segunda fusión, a partir de baterías de litio, no se considera una sustancia peligrosa a los efectos del RD 840/2015, máxime cuando no aparecen en su Anexo I. Tampoco el proceso propuesto en la modificación se incluye entre las actividades obligadas a la elaboración de dicho informe de seguridad o plan de emergencia, cuya determinación, en opinión de la Sala, no viene condicionada por el criterio de la Administración sino por la concurrencia de los presupuestos legales que los exigen. Añade que la pretensión de la recurrente no puede ampararse en un informe inicial emitido por el Servicio Territorial competente por cuanto el mismo, a la vista del proyecto modificado presentado por la mercantil, fue informado por el Servicio de Residuos y Suelos Contaminados, que no opuso objeción alguna a la modificación no sustancial.
Por otra parte, la entidad recurrente alega que se trata de una modificación sustancial derivada de lo establecido en el apartado h) del artículo 14.1 del Real Decreto 815/2013, relativo al incremento en la generación de residuos peligrosos de más de 10 toneladas al año siempre que se produzca una modificación estructural del proceso y un incremento de más del 25 % del total de residuos peligrosos generados calculados sobre la cantidad máxima de producción de residuos peligrosos autorizada. Un hecho que, a juicio de la Sala, no se deriva de los documentos obrantes en el expediente.
Asimismo, considera que estamos ante una modificación sustancial derivada de la letra i) del artículo 14.1 del Reglamento de Emisiones Industriales, en cuanto al incremento en la generación de residuos no peligrosos de más de 50 toneladas al año siempre que represente más del 50 % de residuos no peligrosos, incluidos los residuos inertes, calculados sobre la cantidad máxima de producción de residuos autorizada. Alegación rechazada por la Sala en base al contenido del citado segundo informe que no manifiesta objeción alguna a la modificación no sustancial.
Por último, la recurrente alega que el informe de impacto ambiental dictado por Resolución de 26 de septiembre de 2024 debe ser declarado nulo. A sensu contrario, la Sala considera que esta pretensión se anuda al hecho de calificar la modificación efectuada como sustancial; por lo que considera que dicho informe es conforme a derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por lo que en el presente caso, respecto al extremo concreto de la Orden impugnada que se refiere a dicha adaptación de la VLE a las MTDs solo se invoca la omisión del procedimiento, sin que se haya invocado ningún otro motivo sustantivo de impugnación que transcienda del puro interés de legalidad, sin ninguna trascendencia, ni directa, ni indirecta, para la protección del medio ambiente, resulta de ello que la pretensión de la Asociación recurrente tan sólo integra un fin de control de legalidad, por lo que esta finalidad no encuentra cobertura en la acción pública, sin que tampoco se pueda compartir las alegaciones que, frente a la falta de legitimación activa, se formulan en el escrito de conclusiones, respecto de que su pretensión si transciende al mero control de legalidad y que pretende una protección del Medio Ambiente, ya que su interés es el derecho a participar en la revisión de la autorización, ya que nada de ello se invocaba en la demanda, solo se refería a la realización de alegaciones en un procedimiento de adaptación de una explotación en Medina del Campo, que nada tiene que ver con la que es objeto de autos, como tampoco nada se decía sobre lo que ahora se alega de que la estimación del recurso por la declaración de nulidad de dicha adaptación, conllevaría la imposibilidad de realizar emisiones por carecer de autorización, puesto que solo interesaba expresamente en el suplico es que se condenara a la Administración a la tramitación a la mayor brevedad de la revisión de la autorización (…),
por lo que procede apreciar la falta de legitimación invocada por las demandadas respecto de dicha pretensión, ya que no se trata de evitar un pronunciamiento de ilegalidad del acto, sino de tener en consideración los efectos medioambientales de la adaptación realizada y que la revisión que se encuentra en curso debe culminar y, en todo caso, adicionalmente se ha de convenir con la parte demandada, tampoco ello ha sido rebatido de contrario por la actora (…)”.
“(…) resulta que una nueva planta de recuperación de plomo, por segunda fusión, a partir de baterías de litio ,objeto de la modificación no se considera una sustancia peligrosa a los efectos de dicho Real Decreto 840/2015, ya que no aparecen las mismas en su Anexo I referido a las sustancias peligrosas, ni en la parte 1 relativa a la categoría de sustancias peligrosas, ni en la parte 2 relativa a la sustancias peligrosas nominadas, ya que como aparece de la dicción del artículo 14 .1 g) de la Ley 16/2002, no basta la incorporación de sustancias peligrosas, ni se remite dicho precepto al RD 106/2008 de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos, invocado en conclusiones, sino que además se exige que esa incorporación obligue a la realización del informe de seguridad o plan de emergencia, actualmente regulados en dicho RD 840/2015, no resultando de su contenido que el proceso propuesto en la modificación se encuentre incluido entre las actividades obligadas a la elaboración de dicho informe (…)”.
“(…) sin que la pretensión de la recurrente encuentre apoyo como se invoca, en la posición del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Economía de Soria, ya que si bien en un primer momento se emite el informe obrante al documento 9 del expediente administrativo donde se pone de manifiesto en relación con la inicial modificación propuesta el incremento de la producción de residuos peligrosos y no peligrosos, se debe tener en cuenta que posteriormente se presenta otra Memoria de 18 de marzo, documento 11, existiendo un segundo informe donde se pone de relieve que el primer informe de 11 de marzo de 2024 relativo al proyecto es anterior al proyecto modificado enviado por la empresa el 19 de marzo de 2024 y por ello se emite un segundo informe que consta en el documento 14 del expediente administrativo donde expresamente se indica en su apartado 3 que vista la documentación presentada, el Servicio de Residuos y Suelos contaminados no manifiesta objeción alguna a la modificación no sustancial nº14 comunicada por el titular con fecha 1 de abril de 2024 (…)”.
Comentario de la Autora:
Una modificación no sustancial de las características o del funcionamiento de una instalación es aquella que, sin tener la consideración de sustancial, también puede tener consecuencias en la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente, aunque sin calificarse de perjudiciales o importantes. En este caso concreto, la Sala considera que la instalación y puesta en servicio de una nueva línea de rotura de baterías de litio, la construcción de una nueva nave almacén de producto terminado y la instalación de un nuevo generador de emergencia, en una planta de recuperación de plomo por segunda fusión a partir de baterías y otros subproductos con contenido en plomo, se corresponde con una modificación no sustancial que en modo alguno cumple con los requisitos establecidos en el artículo 14 del Reglamento de Emisiones Industriales para considerarla de carácter sustancial, como ha pretendido la recurrente.
El hecho de que se hayan actualizado los valores límite de emisión conforme a las mejores técnicas disponibles no implica que la Sala deba ordenar a la Administración que revise dicha autorización ambiental conforme a lo señalado en el artículo 16 del Reglamento de Emisiones, máxime cuando ya se ha dictado una Orden por parte de la Consejería competente acordando iniciar el procedimiento de revisión de oficio de la autorización ambiental.
