Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (A Coruña), de 13 de febrero de 2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, Ponente: José Antonio Parada López)
Autora: Dra. Paula Cisneros Cristóbal, Profesora Ayudante Doctora del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ GAL 1143/2026 – ECLI:ES:TSJGAL:2026:1143
Palabras clave: No regresión ambiental. Zonas de amortiguamiento. Estrategia de infraestructura verde.
Resumen:
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 1143/2026 resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación para a Defensa Ecolóxica de Galicia (ADEGA) contra la Orden de 4 de octubre de 2024, de la Consellería de Medio Ambiente y Cambio Climático, por la que se aprueba la Estrategia gallega de infraestructura verde y de conectividad y restauración ecológicas, publicada en el Diario Oficial de Galicia núm. 27, de 10 de febrero de 2025.
La controversia se centra en la eliminación, en la versión aprobada de la Estrategia, de una zona de amortiguamiento que sí figuraba en el documento sometido a información pública. Según la entidad recurrente, dicha zona se situaba en el entorno de la Sierra do Careón, espacio vinculado a la Red Natura 2000, y coincidía con el ámbito en el que se proyectaba la futura implantación del denominado proyecto industrial de Altri. Según ADEGA, el hecho de eliminar esa zona de amortiguamiento implica una pérdida de protección ambiental para terrenos, hábitats y especies con una importancia previamente reconocida por la Administración.
La parte recurrente fundamentó su impugnación en la vulneración del principio de no regresión ambiental, indicando que la Administración autonómica había modificado el documento final de la Estrategia tras el trámite de información pública sin aportar una motivación específica que justificara la retirada de esa protección. Alegó que el cambio de criterio entre el documento sometido a participación pública y la versión aprobada suponía una desprotección injustificada de un área ambientalmente sensible. Para ADEGA resulta imprescindible que se explique por qué desaparece una zona que había sido previamente identificada como ambientalmente relevante.
La Xunta de Galicia se opuso al recurso y defendió la conformidad a Derecho de la Orden impugnada. Se apoyó en que la Estrategia gallega de infraestructura verde constituía un instrumento de planificación ambiental de carácter general y que la delimitación final de sus elementos respondía a criterios técnicos y administrativos propios de la competencia autonómica en la materia. Negó que la modificación objeto del litigio fuese una infracción del principio de no regresión ambiental y defendió la validez de la Estrategia.
La Sala señaló que, entre los objetivos de la propia Estrategia gallega de infraestructura verde, se incluyen: diseñar una planificación y gestión del territorio respetuosa con los ecosistemas más vulnerables, fomentar la coordinación entre Administraciones públicas, reforzar la participación ciudadana y promover la investigación y mejora del conocimiento para alcanzar un mayor grado de excelencia en la conservación ambiental.
Posteriormente el Tribunal analizó el alcance del principio de no regresión ambiental. La Sala recuerda que este principio no se proyecta sobre el medio ambiente considerado de forma abstracta, sino sobre el marco normativo y reglamentario que lo protege. En este sentido, conecta dicho principio con la exigencia de mejora ambiental, con el Derecho de la Unión Europea, con el artículo 45 de la Constitución española y con la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. La sentencia subraya que la normativa, la actuación administrativa y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o retroceso cuantitativo o cualitativo de los niveles de protección ambiental existentes, salvo que concurran razones de interés público suficientemente justificadas y tras un adecuado juicio de ponderación.
La Sala recuerda también la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia, especialmente en relación con la necesidad de una motivación reforzada cuando una decisión administrativa reduce el nivel de protección de terrenos o espacios ambientalmente sensibles. En particular, el Tribunal destaca que la desprotección o descatalogación de zonas previamente protegidas exige justificar de forma concreta qué interés general prevalente legitima ese retroceso y por qué el sacrificio ambiental resulta necesario y proporcionado.
El Tribunal constata que la zona controvertida aparecía inicialmente como zona de amortiguamiento (tanto en el mapa de elementos verdes como en el mapa específico de zonas de amortiguamiento incorporado al expediente). Asimismo, recuerda que la propia Estrategia define estas zonas como áreas integradas por hábitats de interés comunitario prioritario o por hábitats de especies incluidas en el Catálogo gallego de especies amenazadas y en el Catálogo español de especies amenazadas. Son espacios que actúan como elementos de transición o protección entre la matriz del paisaje, los corredores ecológicos y los espacios naturales protegidos.
El Tribunal otorga especial importancia a esta función ecológica de las zonas de amortiguamiento. La sentencia señala que estas áreas no son meras referencias cartográficas sin valor jurídico-ambiental, sino instrumentos que permiten complementar la protección de áreas especialmente relevantes, en particular cuando incluyen núcleos poblacionales de especies protegidas o hábitats prioritarios no integrados formalmente en zonas núcleo. Por ello, la Sala considera acreditado que las zonas de amortiguamiento gozan de una especial protección por motivos ambientales.
Se constató que, en la versión final de la Estrategia, la zona de amortiguamiento discutida fue suprimida de los mapas correspondientes. Aunque el Tribunal precisa que no le corresponde pronunciarse sobre la coincidencia exacta de dicha zona con el futuro proyecto de Altri (al tratarse de un proyecto no materializado ni aprobado en el momento del litigio), considera que este extremo resulta irrelevante para resolver la controversia. Lo determinante no es el eventual proyecto industrial futuro, sino la retirada de una protección ambiental previamente reconocida sin explicación suficiente.
El Tribunal concluye que la Administración debió aportar una especial motivación que justificara la eliminación de la zona de amortiguamiento con base en un interés general o público. No obstante, revisado el expediente administrativo, la Sala aprecia que no consta motivación alguna que explique el cambio introducido tras el trámite de información pública. Este silencio resulta especialmente relevante porque la propia Administración había reconocido inicialmente la relevancia ambiental del espacio y, posteriormente, modificó dicho reconocimiento sin justificar la razón del cambio.
El Tribunal también rechaza la alegación de la Administración relativa a una posible confusión entre zonas núcleo y zonas de amortiguamiento. La sentencia considera que no existe tal confusión, puesto que la normativa y la propia Estrategia diferencian estas figuras y reconocen a las zonas de amortiguamiento una función específica: proteger la red ecológica frente a influencias externas dañinas, especialmente cuando se sitúan en la periferia de zonas núcleo o contienen hábitats prioritarios o especies amenazadas.
La Sala estima parcialmente el recurso. No declara la nulidad total de la Orden, al entender que carecería de sentido anular la totalidad de la Estrategia cuando el litigio se circunscribe a una zona concreta. Se declara la nulidad parcial de la Orden en lo referido a la corrección posterior de los mapas, ordenando que se mantenga la protección de la zona litigiosa tal y como figuraba antes del trámite de información pública.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) la actuación por parte de la demandada de eliminar de la estrategia tras el trámite de información pública la zona de amortiguamiento situada en la misma zona donde se plantea la construcción del proyecto industrial de Altri, afectando a la Sierra do Careón, que se encuentra en la Red Natura 2000 implica la desprotección de esos terrenos de los hábitats y de las especies que se encuentran en ellos, en aras de la vigencia y aplicación del principio de no regresión, tendría que haber precisado de una especial motivación que justificase dicha desprotección, en base a un interés público o general (…)”.
“(…) el principio de no regresión (…) no se refiere al medio ambiente en sí mismo considerado, sino al marco legislativo y reglamentario que protege el medio ambiente”.
“(…) la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo, ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental”.
“(…) de acuerdo con el texto de la estrategia en la página 71 se entiende por zonas de amortiguamiento aquellas conformadas por hábitats de interés comunitario de carácter prioritario, así como de hábitats para especies incluidas en el catálogo gallego de especies amenazadas y en el catálogo español de especies amenazadas (…)”.
“(…) son áreas de territorio que actúan como tapón entre la matriz del paisaje y los corredores ecológicos y espacios naturales protegidos”.
“(…) necesariamente por ello debemos de corroborar la mención de la parte recurrente, de que gozan las zonas de amortiguamiento de una especial protección por motivos medioambientales”.
“(…) para realizar ese cambio y promover la desprotección de esos terrenos necesariamente la demandada tendría que aportar una especial motivación que justificase dicha desprotección con base en un interés general o público, y revisado el expediente no consta ninguna motivación (…)”.
“(…) es contradictorio y sumamente extraño sin motivación, por un lado reconocer la relevancia ambiental de ese espacio y que posteriormente tras haber transcurrido el trámite de información pública se modifique dicho reconocimiento”.
“(…) procede a la estimación parcial de la demanda en el sentido de que debe mantenerse la protección de la zona en cuestión referida tal y como figuraba antes del trámite de información pública y anulando la posterior corrección efectuada en los mapas que figuran en el anexo”.
Comentario de la Autora:
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 1143/2026 es relevante en materia de planificación ambiental, al aplicar el principio de no regresión sobre un instrumento estratégico de infraestructura verde y conectividad ecológica. Su interés se presenta en el hecho de que afirma que la Administración no puede reducir el nivel de protección ambiental previamente reconocido sin una motivación.
El fallo es significativo porque la controversia no se plantea respecto de una autorización ambiental singular, ni de una evaluación de impacto ambiental de un proyecto concreto, sino respecto de un instrumento de planificación ambiental. La sentencia confirma que, evidentemente, el principio de no regresión no opera exclusivamente frente a actos administrativos de ejecución o frente a planes urbanísticos, sino también frente a estrategias y documentos de planificación ecológica cuando estos delimitan áreas con relevancia ambiental y condicionan la protección futura del territorio.
En la sentencia se caracterizan jurídicamente las zonas de amortiguamiento. La Sala no las trata como simples espacios accesorios o meramente orientativos, sino como áreas dotadas de una función ambiental propia. Estas zonas actúan como espacios de transición y protección entre la matriz territorial ordinaria, los corredores ecológicos y los espacios naturales protegidos. Su finalidad es evitar que las presiones externas deterioren la conectividad ecológica, los hábitats prioritarios o las poblaciones de especies protegidas. Por ello, su supresión no puede considerarse una mera corrección cartográfica neutra.
La sentencia acierta cuando establece que el motivo real de la controversia es la falta de motivación administrativa. La Administración autonómica había incluido inicialmente la zona litigiosa como zona de amortiguamiento y, tras el trámite de información pública, la eliminó de la versión final de la Estrategia. Ese cambio suponía retirar una protección previamente reconocida a un espacio cuya importancia ambiental había sido identificada por la propia planificación administrativa. La Sala entiende, con buen criterio, que esta modificación exigía una explicación específica, no bastando una invocación genérica a la potestad de planificación de la Administración. Cuando se reduce una protección ambiental ya incorporada a un instrumento de planificación, la Administración debe explicar por qué lo hace, qué interés público justifica la modificación, qué bienes jurídicos concurren y por qué el retroceso resulta proporcionado. La ausencia de esta justificación convierte el cambio en arbitrario desde la perspectiva ambiental y procedimental.
Especialmente interesante resulta que el Tribunal no considere necesario pronunciarse sobre la eventual coincidencia territorial de la zona eliminada con el futuro proyecto industrial de Altri. La Sala evita convertir el proceso en un juicio anticipado sobre un proyecto todavía no aprobado y centra el análisis en el verdadero objeto del recurso: la desaparición de una zona de amortiguamiento previamente reconocida.
La sentencia también conecta la protección de la infraestructura verde con la lógica de la Red Natura 2000 y de los instrumentos de conectividad ecológica. Las zonas de amortiguamiento cumplen una función estructural: no solo protegen espacios ya formalmente declarados, sino que contribuyen a mantener la continuidad ecológica entre hábitats, corredores y áreas de especial sensibilidad. La protección ambiental no se agota en los límites estrictos de los espacios naturales protegidos, sino que también se proyecta sobre las áreas que permiten su funcionalidad ecológica.
Respecto al principio de no regresión, el Tribunal admite implícitamente que los niveles de protección pueden cambiar, pero exige que toda reducción esté plenamente justificada en razones de interés público y sometida a un juicio de ponderación.
Respecto al trámite de información pública, éste no puede convertirse en una fase tras la cual se introducen modificaciones regresivas sin justificación expresa. Si el documento sometido a participación pública reconoce una determinada protección y el texto final la elimina, la Administración debe exteriorizar las razones del cambio.
En definitiva, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 1143/2026 refuerza la eficacia jurídica del principio de no regresión ambiental y confirma que la infraestructura verde no es una categoría meramente decorativa. Las zonas de amortiguamiento, los corredores ecológicos y los elementos de conectividad territorial forman parte de una arquitectura de protección ambiental que exige motivación reforzada cuando se pretende reducir su alcance. Si la Administración reconoce la relevancia ecológica de un espacio, su posterior desprotección exige razones claras, públicas y jurídicamente suficientes.
