Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 14 de febrero de 2025 (Sala de lo Contencioso, Sección 1 Ponente: Julián Manuel Moreno Retamino)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ: STSJ AND 11552/2025 – ECLI: ES:TSJAND:2025:11552
Palabras clave: Energías renovables. Participación. Competencias. Libre mercado.
Resumen:
La sentencia que traemos a colación resuelve el recurso interpuesto por el Clúster Andaluz de Energías Renovables y Eficiencia Energética (Claner) contra el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (RLISTA). En particular, se impugnan los artículos 71.1.b).3º, 72 y 22.a), que regulan la implantación de infraestructuras de energías renovables, los informes preceptivos para actuaciones con incidencia territorial y la compatibilidad de usos en suelo rústico.
A estos efectos, la actora alega que la regulación supone un obstáculo a la unidad de mercado y a la implantación de energías renovables en Andalucía. Añade que se ha vulnerado el procedimiento de elaboración de la normativa al no haber sido oída la asociación recurrente tras diversas modificaciones del proyecto normativo.
En sentido contrario, la Junta de Andalucía defiende la legalidad del procedimiento, aportando un listado detallado de entidades y organizaciones consultadas, entre ellas federaciones empresariales, colegios profesionales, sindicatos y asociaciones de consumidores y ecologistas. El Tribunal reconoce que no consta que Claner fuera oída específicamente, pero considera que la representatividad del sector estuvo garantizada a través de otras entidades y que no es exigible consultar a todas las asociaciones existentes.
En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal estudia si la calificación de las infraestructuras de energías renovables como actuaciones con incidencia supralocal excede la potestad reglamentaria. Tras examinar el artículo 2 del RLISTA, concluye que la enumeración de actividades con incidencia supralocal es enunciativa y no limitativa, y que la inclusión de infraestructuras energéticas está plenamente justificada por su magnitud, objeto e impacto regional. Los criterios reglamentarios (más de 150 hectáreas o proximidad inferior a 3 kilómetros a asentamientos) son considerados objetivos y razonables.
Sobre el artículo 72 del RLISTA, que exige un informe preceptivo y, en determinados casos, vinculante de la Consejería competente, la Sala infiere que esta exigencia no vulnera la unidad de mercado ni la libre prestación de servicios, ya que responde a criterios de necesidad y proporcionalidad, conforme a la Directiva 2006/123/CE y la normativa nacional. El informe busca valorar la coherencia territorial y la protección del medio ambiente, y su carácter vinculante solo opera en ausencia de instrumentos de ordenación.
Respecto a la alegación de falta de notificación a la Comisión Europea de las restricciones impuestas, el Tribunal determina que la omisión de dicha notificación no conlleva la nulidad automática de la norma, sino que puede dar lugar a requerimientos o expedientes sancionadores a nivel estatal, pero no afecta a la validez del reglamento en el presente caso.
En relación con la autonomía local, la Sala rechaza que se haya producido un vaciamiento de las competencias municipales, ya que las licencias urbanísticas municipales siguen siendo necesarias para las actuaciones ordinarias en suelo rústico, conforme al artículo 21.3 del RLISTA. En este sentido, la regulación autonómica se limita a los intereses supralocales, respetando el equilibrio competencial.
Finalmente, el Tribunal desestima la petición de Claner de modificar la redacción del artículo 22.a) del RLISTA, recordando que los órganos jurisdiccionales no pueden determinar el contenido de las disposiciones generales ni sustituir al legislador en la redacción normativa.
Consecuentemente, se desestima íntegramente el recurso interpuesto por Claner contra el Decreto 550/2022, declarando la conformidad a Derecho de los preceptos impugnados.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El sentido de la norma, artículo 45 1.d) de la Ley 6/2006, puede concluirse con facilidad que es hacer efectivo el principio democrático de participación de la ciudadanía, y de los colectivos interesados, en la elaboración de una norma; muestra concreta de una mejor gobernanza como principio inspirador del poder público al elaborar las normas. Y ese principio se ha respetado, vista la relación de entidades consultadas y visto que los recurrentes en tanto que empresarios del sector, han podido conocer la norma como ya hemos dicho.
Concluimos pues que el artículo 45 de la ley 6/2006 ha sido debidamente respetado en la elaboración de la norma. No existe la vulneración denunciada.”.
“(…) No puede compartirse que el citado artículo 2 contenga un numerus clausus. En efecto, basta una interpretación gramatical, de los propios términos de la norma, para llegar a esta conclusión. Habría de reconocerse el numerus clausus si el legislador hubiera empleado expresiones inequívocas en ese sentido tales como las de “solo son actividades con incidencia”… o “las actividades con incidencia en la ordenación del territorio son la siguientes” u otras de significado igualmente inequívoco”.
“(…) Así, el artículo 2 de la ley comienza afirmando la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en la ordenación del territorio para continuar con la afirmación de que esa competencia comprende “aquellas actuaciones, usos y asentamientos existentes o futuros cuya incidencia trascienda del ámbito municipal por su objeto, magnitud, impacto regional o subregional o por su carácter estructurante y vertebrador del territorio”.
Antes de continuar con el análisis del precepto, y su relación con el reglamento impugnado, cabe afirmar ya que la implantación de infraestructuras de energías renovables, tiene perfecta cabida en el precepto en tanto que tiene incidencia que trasciende del ámbito municipal al menos por su objeto y por su magnitud; y también por su impacto.
Pero, además, el precepto legal señala con claro carácter enunciativo, no limitativo que “En este sentido, tienen incidencia supralocal las actuaciones que afecten a…c) Las infraestructuras supralocales para el ciclo del agua, la energía y las telecomunicaciones.
Y no cabe duda alguna de que la implantación de infraestructuras de energías renovables entra de lleno en este apartado c) pues son infraestructuras supralocales para la energía. Los criterios que establece el reglamento para estimar que existe incidencia en la ordenación del territorio – y por tanto es competencia exclusiva de la comunidad autónoma- en cuanto a las dimensiones (más de 150 hectáreas de ocupación de suelo) o proximidad “a 3 kilómetros del sistema de asentamientos o de otras infraestructuras de igual naturaleza existentes, autorizadas o en tramitación”, estos criterios, decimos, son objetivos, y razonables, y no exceden tampoco de los límites impuestos por la ley.
En conclusión pues, con o sin numerus clausus, el precepto reglamentario no excede de su cometido. No existe ultra vires”.
“(…) Entendemos que no hay vulneración del citado principio de unidad de mercado en tanto que la intervención administrativa respeta los parámetros de no discriminación, necesidad y proporcionalidad, tal como se exigen en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.
Así, se exige a todos los actores que se encuentren en las circunstancias descritas en la norma. Su necesidad es evidente visto el objeto que tiene la intervención mediante el informe cuestionado: que se valore la afectación a la ordenación del territorio (íntimamente ligado a la protección del medio ambiente) y contemplar medidas correctoras. En fin, es proporcional, a la vista de los distintos bienes jurídicos a considerar y valorar pues está encaminado a la consecución de los objetivos perseguidos sin ir más allá.
Debe considerase también que el informe solo será “vinculante siempre que se propongan en ausencia de instrumento de ordenación o plan”. Dicho de otra manera, no siempre será vinculante.
Basta comprobar el objeto del informe encaminado a “valorar la incidencia previsible en la ordenación del territorio y el paisaje, considerando, según los casos, la posible afección a:
c) Las infraestructuras del ciclo del agua, energía y telecomunicaciones”. Basta, decimos, para concluir que el informe está relacionado directamente, sin otras exigencias, con el objeto de la autorización que proceda en ejercicio de sus competencias exclusivas por parte de la Comunidad Autónoma.
En definitiva, estimamos que se cumple la normativa comunitaria alegada y que no se vulneran los principios de unidad de mercado.
“(…) La notificación a la Comisión Europea está contemplada en la disposición adicional cuarta de la ley citada, pero en ella no se establece que la falta de notificación haya de tener los efectos anulatorios de la norma pretendidos por la actora.
Por el contrario, parece más conforme a la naturaleza y funciones de las instituciones europeas que, en su caso, esta falta de notificación pueda tener como efecto, eventualmente, el requerimiento de subsanación en su caso, o la incoación de un expediente sancionador al Estado español por incumplimiento de la normativa comunitaria que garantiza la libre prestación de servicios. Mas lo cierto es que sobre el contenido de la norma no hemos encontrado, en el presente análisis, ningún reproche de ilegalidad.
Se afirma por la demandante que los preceptos impugnados imponen una carga que dificulta o impide el desarrollo de energías renovables en Andalucía.
No puede compartirse el argumento. Basta un somero conocimiento, no necesariamente jurídico, de la realidad social de Andalucía (criterio de interpretación de las normas , artículo 3 CC), para observar, a simple vista, cómo han proliferado estos proyectos, no exentos de crítica social en muchos casos, y, resulta claro, desde una óptica jurídica estrictamente, que la exigencia de un informe, que no siempre será vinculante -como vimos-, no ha de suponer dificultad añadida para la implantación de estos proyectos.
Tampoco se observa vulneración de la directiva de energías renovables que en su artículo 15.1 establece que “Los Estados miembros velarán por que las normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias que se aplican a las instalaciones y redes conexas de transporte y distribución para la producción de electricidad, calor o frío a partir de fuentes renovables […] sean proporcionadas y necesarias y contribuyan al cumplimiento del principio «primero, la eficiencia energética».
Sobre la proporcionalidad y necesidad de las medidas impuestas en los preceptos impugnados, ya nos hemos manifestado y hemos concluido que no existe ni desproporción, ni ausencia de necesidad en la imposición normativa de un informe”.
“(…) En modo alguno puede compartirse este argumento. Por una parte, existen competencias exclusivas, en la ley, sobre ordenación territorial a favor de la comunidad autónoma, como ya hemos visto. Por otra parte, no consta que ningún ente local haya impugnado la norma reglamentaria por este motivo. Y, en fin, basta remitirnos al preámbulo de la ley, antes reproducido, para observar que precisamente la voluntad del legislador ha sido aumentar las competencias de los entes locales, con reserva de las competencias autonómicas a lo estrictamente necesario por exigencias estatuarias.
No hay vaciamiento de competencias municipales pues las licencias correspondientes seguirán siendo necesarias. Sucede que la exclusividad de la licencia municipal se predica en la ley de los usos ordinarios en suelo rústico. Y si se considera que estas instalaciones son ordinarias, resulta de aplicación el artículo 21.3 de la la Lista que establece que Las actuaciones ordinarias, sin perjuicio del resto de autorizaciones que exija la legislación sectorial y de las excepciones establecidas en esta Ley, requerirán de licencia urbanística municipal.”
“(…) No puede prosperar este motivo del recurso. En efecto, dispone el artículo 71.2 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso administrativo que “2.Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.
Como bien razona la demandada “tal pretensión ha de ser rechazada de plano toda vez que la Sala podrá estimar o no el recurso declarando en su caso la nulidad o conformidad a Derecho de la Disposición recurrida, pero nunca podrá dar nueva redacción a los preceptos anulados, al ser esta una opción vedada a la función revisora de la Jurisdicción contencioso-administrativa”. En efecto, completar la redacción o establecer la única interpretación posible de una norma general es algo vedado a este Tribunal por el precepto de la ley jurisdiccional citado.
En definitiva pues, el recurso ha de ser desestimado en su integridad”
Comentario de la Autora:
La sentencia analizada respalda la validez jurídica de la RLISTA y matiza cuestiones de interés sobre la participación de los interesados, el régimen de distribución competencial entre las comunidades autónomas y las entidades locales para el despliegue de las energías renovables, y el alcance del principio de unidad de mercado en relación con las actividades de intervención administrativa.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 11552/2025, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 14 de febrero de 2025
