Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 21 de marzo de 2025 (Sala de lo Contencioso, Sección 2, Ponente: José Ramón Chaves García)
Autora: Dra. María Pascual Núñez. Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA – CIEMAT)
Fuente: ROJ: STSJ AS 834/2025 – ECLI:ES:TSJAS:2025:834
Palabras clave: Energías renovables. Planeamiento urbanístico. Interés Público. Urbanismo.
Resumen:
La sentencia que traemos a colación resuelve el recurso interpuesto por Green Capital Development 114 S.L.U. contra la Resolución de 20 de octubre de 2023, de la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico del Principado de Asturias, que puso fin al procedimiento de autorización administrativa previa (AAP) y de construcción (AAC) del Parque Eólico Pereiro (expediente PE-254), ubicado en los concejos de Taramundi y Vegadeo.
La actora solicita la nulidad de la resolución que archivó el procedimiento de autorización del parque eólico, alegando que los informes municipales desfavorables no cuentan con una motivación suficiente, añadiendo que la normativa europea otorga prioridad a las energías renovables.
En sentido contrario, la Administración autonómica y los ayuntamientos codemandados defienden la legalidad de la resolución, argumentando que el proyecto es contrario al planeamiento urbanístico vigente y que los informes municipales son vinculantes y sí están suficientemente motivados.
En primer lugar, la Sala analiza si el informe municipal urbanístico negativo puede justificar la terminación del procedimiento de autorización del parque eólico, conforme al artículo 9.1.b) del Decreto 43/2008, de 15 de mayo, sobre procedimientos para la autorización de parques eólicos por el Principado de Asturias. A estos efectos, rechaza la alegación de la parte demandante sobre la necesidad de que el informe del arquitecto municipal sea ratificado o asumido por el pleno del Ayuntamiento. Considera que el informe técnico, emitido por la arquitecta municipal, tiene valor por sí mismo como testimonio documentado por perito, y su eficacia no depende de la ratificación plenaria, ya que el valor de los informes depende de su rigor, contenido, fuentes y congruencia, no de su refrendo político. Tampoco aprecia ningún defecto de tramitación que comprometa la validez del dicho informe, y añade que incluso si existieran vicios formales, estos no habrían causado indefensión y serían irrelevantes a efectos de la validez del procedimiento.
En cuanto a dicho informe, determina su carácter vinculante solo en lo relativo a la compatibilidad urbanística del proyecto con el planeamiento municipal y, al resultar negativo por motivos urbanísticos, la Administración autonómica debe archivar el procedimiento en relación con el municipio afectado. Ahora bien, reconoce que, fuera de ese ámbito, el informe carece de efectos impeditivos. A estos efectos, el Tribunal cita la sentencia de 27 de junio de 2014 del Tribunal Supremo, que confirma que la vinculación del informe se limita a los extremos urbanísticos y que, en ese ámbito, la Administración autonómica carece de margen de apreciación.
El siguiente motivo de impugnación resuelto por la sentencia se refiere al interés público de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, consagrado por la normativa europea, en concreto, el Reglamento (UE) 2022/2577 y la Directiva (UE) 2023/2413, confieren a las instalaciones de energías renovables la consideración de interés público superior y exige que, en los procedimientos de autorización, se dé prioridad a estos proyectos al ponderar los intereses jurídicos en juego. Sobre esta cuestión, la Sala matiza que no existe obligación de autorizar todos los proyectos. Únicamente se prevé la exigencia de que se motiven las decisiones, ponderando los intereses jurídicos de cada caso concreto. En el caso de autos, la Administración autonómica ha motivado la terminación del procedimiento por razones urbanísticas objetivas, lo que constituye un fundamento suficiente y legítimo para la decisión.
Asimismo, la Sala examina el valor y la aplicabilidad de las Directrices sectoriales, en particular la Directriz 13ª del Decreto 42/2008, en relación con la autorización de parques eólicos. Sobre este extremo razona que no son de obligado cumplimiento, pero sí constituyen una motivación legítima para la resolución administrativa. Así, el hecho de que la Directriz 13ª recomiende ciertos retranqueos (distancias mínimas a núcleos rurales, etc.) no impide que la Administración los utilice como criterio, pero si se opta por aplicar el máximo rigor de esas recomendaciones, debe motivarse específicamente por qué se exige ese nivel de restricción y no otro menor. Asimismo, aclara que el Ayuntamiento puede proponer medidas medioambientales al Principado, si bien la capacidad de resolución definitiva corresponde a la Administración autonómica.
En cuanto al tipo de uso que constituye el parque eólico, se discute si se trata de un uso prohibido, autorizable o incompatible según el planeamiento urbanístico del Concejo de Taramundi, y las consecuencias jurídicas de cada calificación. El Tribunal determina que no es un uso prohibido por las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal (NSPM) de Taramundi. Tampoco es un uso autorizable, ya que las instalaciones de autos no son propias del mundo rural y sujetas a un régimen específico de impacto medioambiental. La naturaleza del uso que reconoce la Sala es el incompatible, lo que significa que podría autorizarse si se aprueba previamente un Plan Especial u otro instrumento urbanístico adecuado. Lo anterior implica que, aunque la normativa municipal no contempla expresamente el parque eólico como uso permitido o autorizable, tampoco lo prohíbe, por lo que su viabilidad depende de la previa aprobación de un Plan Especial u otro instrumento urbanístico adecuado.
Una cuestión interesante del pronunciamiento es la crítica que realiza la Sala sobre que los informes técnicos municipales se limiten a aplicar de forma automática las distancias recomendadas por la Directriz 13ª sin motivar la necesidad de exigir el máximo rigor en los retranqueos ni evaluar el impacto real sobre los núcleos rurales afectados.
Por todo lo expuesto, la Sala aprecia dos vicios sustanciales en la resolución administrativa impugnada: la errónea calificación del uso como prohibido y la falta de motivación suficiente en la aplicación de las distancias recomendadas, lo que justifica la anulación del acto y la retroacción del procedimiento para que la Administración subsane la motivación y tramite el expediente conforme a la calificación de uso incompatible, en línea con lo solicitado por la parte actora.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 3.3 En primer lugar, saldremos al paso de la queja del demandante sobre la necesidad de que el informe del arquitecto debería ser ratificado o asumido por el pleno municipal. Sobre el valor probatorio y eficacia de dicho informe precisaremos que, con arreglo al art. 77 LPAC que remite a la Ley de Enjuiciamiento Civil, dependerá su naturaleza, que en este caso se ofrece como testimonio documentado por perito, en este caso emitido por arquitecta municipal. Si tal arquitecta no es funcionaria o si no estuvo presente en el pleno, serán circunstancias cuyo impacto en el valor del informe deberán ser argumentadas más allá de tales puros datos formales pues lo cierto es que existe un informe oficial a cargo de arquitecto y por cuenta de la corporación en que presta servicio.
Así pues, el Decreto 43/2008 impone la motivación en informe urbanístico que, acompañado o no del acuerdo plenario, se trata de informe de la arquitecta municipal atendiendo al contenido intrínseco del mismo, ajeno a consideraciones políticas o discrecionales, y con fundamento estrictamente urbanístico. El valor de dicho informe, una vez que es aportado por el Ayuntamiento en el marco del procedimiento de otra administración, será el que le otorgue ésta, sin que deba contar con ratificación alguna del pleno del Ayuntamiento de Taramundi, pues el valor de los informes depende de su rigor, contenido, fuentes y congruencia, sin que añada mayor credibilidad o acierto la ratificación de un acuerdo plenario (pues el pleno, por definición y como es notorio, está formado por criterios de representación política y democrática, pero no por exigencias de especialización técnica).
En esta misma línea, resulta irrelevante que la arquitecto autora del informe asistiere o no presencialmente al Acuerdo plenario, máxime si tuvo noticia de los antecedentes del mismo, lo que no es controvertido (y se deriva de los términos del propio informe).
En suma, no vemos ningún defecto esencial de tramitación ni ausencia de requisito que comprometa la validez del citado informe técnico, y en la hipótesis que tajantemente descartamos, de que existieren los vicios formales achacados por la demanda, los mismos no habrían ocasionado indefensión y serían irrelevantes (art. 48.2 LPAC).”.
“(…) 4.2 A este respecto, hemos de señalar por un lado, que debemos considerar únicamente los fundamentos contenidos en el informe urbanístico de 7/XII/2021, por lo que las consideraciones de tinte político y de oportunidad que pudieren espigarse del acuerdo plenario, son irrelevantes (turismo rural asturiano, medio biótico, etcétera), desde el momento que el acuerdo impugnado se fundamenta exclusivamente en el citado informe.
Por tanto, el informe urbanístico de referencia, formalmente calificado de informe y materialmente con contenido urbanístico (encajando en el art. 9.1 b, del Decreto 43/2008), posee plena eficacia como fundamento del Acuerdo que pone fin al procedimiento medioambiental como autoriza el art. 88.6 LPAC .Sus términos jurídicamente razonados son contundentes: “De acuerdo con las NSPM, el ámbito de actuación de las instalaciones del parque eólico afecta a suelos clasificados como no urbanizables de especial de protección de bosque protegido, de especial protección de cauces, de especial protección Directriz 9.7.II, de especial protección de singularidades y yacimientos; de interés agrario, de interés forestal y de núcleo rural.
Para todos estos tipos de suelo, dentro del régimen particular de usos de las NSPM de Taramundi, no se recoge la producción de energía eólica como uso permitido o autorizable”.
4.3 Precisamente la STS de 27 de junio de 2014, sobre tales informes urbanísticos, robustece la validez del acuerdo aquí impugnado en la concreta perspectiva de la suficiencia de motivación con apoyo en el citado informe urbanístico (posteriormente enjuiciaremos su contenido de fondo), pues constatamos su naturaleza técnica y materia urbanística, con lo que cobra fuerza lo aseverado en aquélla sentencia por cuanto, “el informe municipal posee carácter vinculante en los extremos concernientes a la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico. A este ámbito urbanístico se contrae, consiguientemente, la vinculatoriedad de dicho informe. En dicho ámbito, la Administración autonómica no tiene opción y no puede decidir la continuación del procedimiento administrativo. Fuera de dicho ámbito, en cambio, el informe carece de los efectos obstativos apuntados –cabe añadir, incluso en extremos atinentes a otros ámbitos de competencia municipal”.
De ahí que no cabe efectuar ningún reproche de validez y eficacia al informe del técnico municipal, en la medida que tiene contenido urbanístico y éste es jurídicamente idóneo para fundamentar la resolución autonómica. Ello desde la perspectiva de la fundamentación de la actuación impugnada, al margen de lo razonado y razonable de su contenido, extremo que abordaremos a continuación”.
“(…) 6.2 Siendo correcta e incuestionable la fuerza de la normativa europea indicada en la demanda, no resultan igualmente atendibles las conclusiones o interpretación del demandante sobre sus consecuencias. Y ello porque tal normativa no impone a las autoridades públicas de los Estados miembros que se autoricen necesariamente estas instalaciones energéticas, sino que se deben “ponderar los intereses jurídicos de cada caso en el proceso de planificación y concesión de autorizaciones”, esto es, que debe motivarse la opción elegida, y en el caso que nos ocupa, partiendo de la premisa de que tales instalaciones son de interés general, se ha declarado terminado el procedimiento por razones urbanísticas objetivas, lo que constituye fundamento suficiente y legítimo de tal decisión”.
“(…) 7.2 Este planteamiento es desafortunado puesto que si el contenido de la Directriz es orientativo, no quiere decir que no pueda asumirlo la Administración que decide, sino al contrario, está reforzando que constituye una motivación legítima ampararse en el mismo y además ese mismo carácter orientativo implica la dirección adecuada de la toma de resoluciones. No pertenece al particular un derecho a que no se aplique la Directriz sino que es la Administración autonómica la que posee la potestad de asumirlo, pero no es una matemática e inexcusable obligación. Ese y no otro es el efecto útil de la Directriz en liza, cuando el art. 3 del Decreto 42/2008 dispone que el objetivo de la norma es “servir como marco de referencia obligado para las Administraciones públicas”.
De ahí que lo que el demandante califica de “simples recomendaciones” son justificación razonada y legítima de la motivación de la resolución que pone fin al procedimiento ambiental y autorizatorio del Proyecto.
Además nada impide que el Ayuntamiento posea competencias para proponer medidas medioambientales al Principado, sea con carácter general o con ocasión de la tramitación de concretos expedientes, siempre que la capacidad de resolución definitiva quede en manos de la Administración autonómica”.
“(…) 8.3 Pues bien, ninguna duda cabe de que las instalaciones de energía eólica o renovable, que nos ocupan, son de interés público o social, y por ello las Normas Subsidiarias no contemplan que sean “usos prohibidos”, lo que es muy distinto de que su uso “deba autorizarse”, pues: a) No encaja en uso autorizable pues se trata de un uso con instalaciones energéticas distintas de las propias del mundo rural y que cuenta con régimen específico de impacto medioambiental; b) El que sea de interés general sencillamente constituye la premisa mayor para la autorización, y es que comporta que deba facilitarse su emplazamiento, incluso en suelo rural. Ahora bien, la premisa menor consiste en que ese interés general no menoscabe o comprometa otro interés general concurrente y específico de superior rango, y así se justifique como fundamento para denegar la implantación. De ahí la necesidad de tramitar un expediente y recabar informes para verificar su idoneidad. En otras palabras, el proyecto de energía renovable está amparado por el interés general apriorístico y suficiente para iniciar y desarrollar el procedimiento, pero en el curso de la instrucción pueden aflorar otros intereses generales atendibles y prevalentes que determinen su exclusión de autorización específica. Subrayamos la necesidad de justificar razonada y objetivamente la exigencia del máximo de distancias aplicado por el informe.
Bajo dichas prevenciones hemos de rechazar que se trate de un uso prohibido, pero ello no nos lleva a que se trate de un uso necesariamente de obligada autorización.”.
“(…) C) Por otra parte, el informe técnico aplica la Directriz 13º en cuanto dispone que “se recomienda que cualquiera de los aerogeneradores que integren un parque eólico guarde los siguientes retranqueos: …200 m a instalaciones a antenas de comunicaciones (y) 1000 m a Entidades de población delimitadas como Núcleo Rural”. Es patente que se trata de una recomendación, y con la fuerza propia de una Directriz, limitándose el informe urbanístico a una aplicación literal e imperativa de la Directriz en este particular cuando lo suyo sería justificar su aplicación y la exigencia de ese máximo rigor (y no una distancia menor respetando el techo recomendado) tanto en cuanto a la proximidad de comunicaciones como de núcleo rural”.
“(…) En suma, un informe que pretenda exigir el cumplimiento de las distancias recomendadas, cuando el particular se esfuerza en ejercer su libertad de empresa y además hacia energías renovables cumplimentando los rigurosos requisitos de autorización, debe ir más allá de la mera medición de distancias y adentrarse a evaluar el impacto efectivo de las instalaciones pretendidas sobre los núcleos rurales, indicando su población y circunstancias que aconsejan velar por la exclusión de tales instalaciones.
D) Añadiremos que estamos ante un parque eólico que según el informe técnico consta de tan solo 4 aerogeneradores, lo que revela una instalación objetivamente de menor dimensión e impacto.
E) Bajo los actos propios de la administración autonómica, consta que el acuerdo de la Comisión Permanente de la CUOTA, en sesión celebrada el 26 de junio de 2020, adoptó un informe que concluyó, respecto del uso del suelo pretendido, indicando que “(…) la Normativa Municipal no contempla el uso, ni como permitido, ni como autorizable y requiere, a los efectos que nos ocupa: Evaluación de Impacto Ambiental y la aprobación previa de un Plan Especial” (folio 23 del Expediente, pág. 181)”.
En consecuencia, la Administración ha calificado erróneamente el uso pretendido como prohibido cuando lo suyo hubiera sido considerarlo “incompatible” con arreglo al apartado c) del art. 193.2 del ROTU (Decreto 63/2022)”.
“(…) Hacemos notar que dicho reglamento europeo sienta una presunción de interés público superior aplicable a las autorizaciones y concesiones de energías renovables en curso o tramitación al tiempo de su vigencia (como en el caso de autos en que la resolución recurrida se dicta tras la entrada en vigor del citado Reglamento).
9.4 En cambio, no resulta aplicable al caso que nos ocupa la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1/2023, de Calidad Ambiental pues establece que “los procedimientos de autorización iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley continuarán regulándose en cuanto a su tramitación y resolución por la legislación vigente al tiempo de su solicitud, salvo que el promotor del expediente solicite de forma expresa la aplicación de los procedimientos contemplados en la presente ley, conservándose, a tal efecto, los actos y trámites ya realizados”. Y no resulta aplicable al caso de autos puesto que el procedimiento de autorización fue iniciado antes de la vigencia de la Ley 1/2023, pero ya había agotado su tramitación, puesto que se ultimó con la resolución aquí discutida.
9.5 En consecuencia con lo expuesto, hemos apreciado dos vicios sustanciales de la motivación de la resolución impugnada de 20 de octubre de 2023 dictada por la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico del Principado de Asturias por la que se pone fin al procedimiento iniciado por solicitud de autorización administrativa previa (AAP) y de construcción (AAC) del Parque Eólico Pereiro, núm. Expte. PE-254.
De un lado, que asume las afirmaciones y conclusiones del informe técnico municipal que parte de la premisa errada de tratarse de un uso prohibido, cuando hemos razonado que merece la consideración de “uso incompatible”. De otro lado, porque aplica las recomendaciones de la Directriz 13ª del Decreto 42/2008, de 13 de mayo (Directrices Sectoriales de Ordenación del Territorio para el aprovechamiento de la energía eólica) agotando el máximo de las limitaciones de distancias recomendadas (retranqueos a 200 m y 1000 m a entidades de población delimitadas como núcleo rural), de manera que se hace precisa una motivación específica exteriorizada que justifique el máximo rigor de la garantía y no unas distancias menores. Ello sin olvidar que la resolución recurrida se apoya directa y ciegamente en los informes técnicos, pese a que en el antecedente inmediato a la parte dispositiva reconoce expresamente que “sobre la base del nada desdeñable principio de legalidad, y más allá de que las manifestaciones del Ayuntamiento de Taramundi para evacuar su informe desfavorable puedan estar huérfanas de suficiente motivación”.
DÉCIMO.- Consecuencias de los vicios de ilegalidad detectados
10.1 La expuesta ausencia de motivación idónea determina la anulación del acto impugnado, con la consiguiente retroacción del procedimiento al momento anterior al mismo, y pudiendo la Administración actuante completar la instrucción del procedimiento con el fin de subsanar las deficiencias de motivación, disponer, de oficio o a instancia de parte interesada, los trámites complementarios propios del “uso incompatible” que resulten precisos para obtener la adaptación jurídica hacia su efectiva compatibilidad (mediante Plan Especial, sea supramunicipal o local, o instrumento urbanístico de eficacia equivalente) y dictar finalmente la resolución que proceda en derecho (y cuyo desenlace evidentemente no prejuzgamos puesto que carecemos de elementos de juicio, como tampoco debemos sustituir o anticipar el criterio de la Administración competente). Ello sin perjuicio del derecho de la recurrente a acogerse a la Disposición Transitoria Primera de la Ley 1/2023, de 15 de marzo, de Calidad Ambiental ya que el procedimiento está vivo toda vez que en esta sentencia hemos considerado inválida la resolución que le ponía término.
10.2 En ambos casos, al establecer las condiciones, trámites y cargas que habiliten la compatibilidad del uso pretendido y al fijar las condiciones mínimas de distancias, deberán tenerse presentes por la Administración actuante: por un lado, el aludido principio europeo de “presunción refutable de que los proyectos de energías renovables son de interés público superior” (Reglamento (UE) 2022/2577 del Consejo); y por otro lado, el art. 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: “Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen…”.
10.3 En consecuencia, hemos de estimar las pretensiones planteadas en el suplico, en los términos sobrios que se indican (pues la invalidez se asienta solamente sobre las vertientes y motivos impugnatorios acogidos expresamente), tanto la relativa a declarar inválida la resolución impugnada como en cuanto a que se “acuerde que la actual Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico del Principado de Asturias reanude a la mayor brevedad la tramitación del procedimiento medioambiental y autorizatorio del Proyecto por los cauces legalmente previstos”.
Comentario de la Autora:
La sentencia de autos aborda cuestiones clave sobre la interacción entre la normativa urbanística local, la planificación territorial y los compromisos europeos en materia de energías renovables. Uno de los aspectos más destacados es la interpretación que realiza la Sala sobre la calificación urbanística de los proyectos de energías renovables: rechaza que la ausencia de previsión expresa en el planeamiento municipal implique necesariamente la prohibición del uso, y opta por la figura del “uso incompatible”, lo que abre la puerta a la viabilidad de estos proyectos mediante la adaptación puntual del planeamiento, como la aprobación de un Plan Especial. Esta visión resulta especialmente relevante en un contexto en el que la transición energética y la implantación de renovables requieren flexibilidad y adaptación de los instrumentos urbanísticos tradicionales.
Asimismo, subraya la importancia de la motivación en los informes técnicos y en las resoluciones administrativas, especialmente cuando se aplican criterios restrictivos como las distancias mínimas a núcleos rurales recomendadas por directrices sectoriales. Tales restricciones han de contar con la debida justificación, evitando la aplicación automática y genérica de recomendaciones, lo que refuerza la necesidad de ponderar los intereses ambientales, sociales y económicos en juego.
Por otro lado, la sentencia incorpora de manera explícita el principio de interés público superior de las energías renovables, recogido en la normativa europea, y exige que este principio sea tenido en cuenta en la ponderación de intereses, aunque sin desplazar por completo la autonomía local ni la protección del entorno rural.
De este modo, la resolución judicial contribuye a clarificar el marco jurídico para la implantación de energías renovables, promoviendo una interpretación integradora y dinámica del derecho urbanístico y ambiental, y recordando a las administraciones la obligación de motivar adecuadamente sus decisiones en un contexto de transición ecológica y cumplimiento de los objetivos europeos de descarbonización.
Enlace web: Sentencia AS 843/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de 21 de marzo
