Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2025 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: María Concepción García Vicario)
Autora: Miren Sarasíbar Iriarte. Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra
Fuente: ROJ: STS 2495/2025- ECLI: ES: TS: 2025:2495
Palabras clave: Evaluación de impacto ambiental. Planeamiento urbanístico. Urbanismo.
Resumen:
La representación procesal de Ecologistas en Acción Madrid-Aedenat interpuso recurso contencioso-administrativo de forma directa, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alcobendas de 5 de abril de 2019, por el que se aprueban definitivamente tanto el Plan Parcial del Sector S-1 “Los Carriles” como el Plan Especial de Infraestructuras del Sector S-1 “Los Carriles” del PGOU de Alcobendas, ambos redactados por encargo de la Asociación Administrativa de Propietarios del Sector «Los Carriles» (BOCM núm.142, de 17/6/2019) y de forma indirecta, contra la «clasificación como urbanizable sectorizado» de los suelos integrados en el Sector S-1 «Los Carriles» resultado de la aprobación definitiva de la revisión del PGOU de Alcobendas, en virtud de resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Madrid, de fecha 13 de julio de 2019 (BOCM núm 173, de 23/07/2019).
Dicho recurso fue estimado por sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de octubre de 2022, declarando la nulidad de dicha actuación, con todos los efectos inherentes. Y se procedió a desestimar el recurso interpuesto de forma indirecta contra la “clasificación como urbanizable sectorizado “de los suelos integrados en el Sector S-1 “Los Carriles” [resultado de la aprobación definitiva de la Revisión del PGOU de Alcobendas en virtud de Resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la comunidad de Madrid de fecha 13/7/19].
El Alto Tribunal en esta sentencia procede a valorar el reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir, o rectificar la doctrina jurisprudencial referida a la posibilidad de concretar la nulidad de pleno derecho de un instrumento de planeamiento urbanístico a las precisas determinaciones de este afectadas por el vicio de nulidad (nulidad parcial); y por otro lado, el hecho de determinar si la sustitución, por razón de su inviabilidad técnica, del soterramiento de una línea de alta tensión por un caballón o montaña artificial con la finalidad de disminuir el impacto visual del pasillo eléctrico, constituye una mera modificación técnica o se trata de una modificación sustancial de las previsiones del correspondiente instrumento de planeamiento y, a tal efecto, si requiere una evaluación ambiental específica o si este requisito puede entenderse ya satisfecho con la evaluación ambiental realizada en el instrumento de planeamiento urbanístico.
La cuestión problemática es que la preceptiva definición del pasillo eléctrico a la que aluden las evaluaciones ambientales estratégicas tanto del Plan Parcial como del Plan Especial no solo no se ha materializado con la aprobación definitiva, sino que se ha visto sustituida por una estructura hasta entonces no prevista como es la creación de la montaña artificial o caballón.
Las partes recurrentes consideran que tal modificación no se sometió en ningún momento a la consideración del órgano ambiental y, consiguientemente, no ha podido ser evaluada por el mismo, siendo así que en el instrumento aprobado definidamente ni se contempla ya el soterramiento ni se define el pasillo eléctrico en los términos en los que imponían las evaluaciones ambientales. En consecuencia, esa omisión supone que no son conforme a derecho las evaluaciones ambientales efectuadas, de forma que esa defectuosa evaluación ambiental comporta necesariamente la nulidad tanto del Plan Parcial al como del Plan Especial de Infraestructuras.
Por otro lado, el Ayuntamiento de Alcobendas considera que la implantación del caballón paisajístico no forma parte del contenido propio de los instrumentos de planeamiento, ya que no es una modificación sustancial que debiera provocar un nuevo procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Alega que la sentencia recurrida parte de un error importante ya que considera que se ha sustituido el soterramiento de las líneas eléctricas por la construcción de un caballón, de ahí su consideración como una modificación sustancial que debió haber sido sometida al órgano ambiental. Considera que se trata de una medida correctora estética o paisajística para amortiguar el impacto visual de las líneas aéreas respecto de las parcelas de uso residencial unifamiliar, por lo que concluye que se trata de una medida técnica que, en su caso, habrá de ser analizada ambientalmente con ocasión de la tramitación del proyecto de urbanización y de las licencias de obras en su caso.
Asimismo, el escrito de interposición por parte de la Universidad Politécnica de Madrid aduce que el caballón no se prevé en sustitución del soterramiento de las líneas eléctricas. Por razones técnicas se indicó que las líneas no podían discurrir soterradas y la alternativa a eso fue la implantación de líneas aéreas, el denominado pasillo eléctrico, el cual fue sometido al trámite de evaluación ambiental estratégica. Y respecto al caballón consideran que se trata de una medida paisajística, ya que como se ha dicho la alternativa al soterramiento fue la implantación de líneas aéreas, no la construcción de dicho caballón.
Es por ello que estiman que incluso en el caso en que se haya incurrido en algún defecto por no haber sometido el caballón al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, ese defecto únicamente podría llevar a la expulsión del ordenamiento jurídico de esa concreta previsión, que en nada afectaría al resto del contenido o previsiones de los Planes, que contarían con una evaluación ambiental estratégica completa que abarca el pasillo eléctrico como alternativa al soterramiento. De este modo, ambos Planes podrían pervivir incluso en el caso de que se anulase la previsión del caballón, por lo que alegan que la sentencia debió haber declarado, a lo sumo, la nulidad parcial del Plan Parcial y del Plan Especial.
Por otro lado, respecto del escrito de oposición realizado por la Asociación Ecologista, el planteamiento es totalmente diferente ya que insisten en dejar constancia en la naturaleza del caballón ya que exponen que se trata de una montaña artificial de extraordinarias dimensiones, de casi kilómetro y medio de largo y 22 metros de altura, situada al oeste del sector junto al monte preservado de Valdelatas. Y debido a ello, no puede ser considerada como una mera modificación técnica o de pequeña entidad, no susceptible de ser individualizada sin afectar al resto de las determinaciones que contienen los planes.
En consecuencia, es obligación del promotor incorporar la decisión de su construcción a la fase de evaluación estratégica, no pudiendo ser introducida en la fase final de la elaboración del planeamiento, por lo que concluye que resulta conforme a derecho la nulidad de los Planes.
El Alto Tribunal a este respecto considera que la creación de una montaña artificial de tales características, contigua al monte preservado de Valdelatas, que según el informe pericial de la Sra. Montserrat , evidencia que no estamos ante una simple modificación técnica, ni ante un vicio meramente formal, ni de escasa entidad, sino que se trata de una modificación sustancial, que necesariamente afecta a los Planes en su integridad, por lo que no resulta atendible la pretensión subsidiaria de nulidad parcial.
El fallo de la sentencia es la desestimación de los recursos de casación interpuestos, pues un caballón o montaña artificial con una longitud media de 1.300 metros, pudiendo llegar hasta 22 metros de altura con arbolado, con la finalidad de disminuir el impacto visual del pasillo eléctrico respecto de determinadas parcelas de uso residencial unifamiliar, tras la inviabilidad técnica del soterramiento y con el objeto de mejorar visualmente la zona de transición al Monte de Valdelatas, no puede calificarse de simple modificación técnica, correctora, estética o paisajística, pues constituye a efectos medioambientales una modificación sustancial, que requiere una evaluación ambiental estratégica específica, no pudiendo entenderse satisfecha tal exigencia con las evaluaciones ambientales practicadas, pues tal concreta actuación no se sometió a debida consideración del órgano ambiental, no habiendo podido ser evaluada por el mismo.
Destacamos los siguientes extractos:
El Alto Tribunal respecto de la primera cuestión de interés casacional, afirma que “no cabe apreciar en este momento la concurrencia de motivo alguno que pudiera justificar una modificación de dicha doctrina, por lo que, en respuesta a la primera cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión, reiteramos aquélla expresamente, remitiéndonos a lo allí razonado en cuanto fuere necesario, al no concurrir motivos para su modificación”.
Asimismo, recuerda que “en aquellos casos en los que la declaración de nulidad se fundamente en deficiencias sustanciales en la tramitación ambiental del planeamiento, la falta de validez del plan por razones medioambientales contemplada en el art. 9.1, párrafo segundo, de la Ley 21/2013, tiene una «finalidad tuitiva [del medio ambiente] que se manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa delas eventuales consecuencias medioambientales», impidiendo su subsanación o convalidación”.
Enfatiza que “conviene recordar que el artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 dispone que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental, de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medioambiente y en el propio precepto. Esta previsión tiene como finalidad precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurando así la denominada Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos”.
Respecto de la segunda cuestión de interés casacional, el Alto Tribunal esgrime que “un caballón de estas notables características, con una longitud media de 1.300 metros, pudiendo llegar hasta 22 metros de altura con arbolado (equivalente al menos a seis pisos) cuya construcción se prevé utilizará material procedente del volumen de movimiento de tierras derivado de la ejecución de la red viaria y de la explanación de las parcelas del Sector, con el objeto de mejorar visualmente la zona de transición al Monte de Valdelatas, no puede calificarse, a juicio de este Tribunal, de simple medida correctora estética o paisajística para amortiguar el impacto visual de las líneas aéreas respecto de las parcelas de uso residencial unifamiliar, ni se trata de una mera medida correctora de naturaleza eminentemente comercial, como sostienen algunos recurrentes, coincidiendo con la Sala de instancia en considerar que estamos ante una modificación sustancial, que no pudo ser objeto de examen y evaluación por el órgano ambiental con ocasión del informe ambiental estratégico”.
Concluye que “la finalidad de la evaluación ambiental estratégica (EAE) es precisamente adelantar la toma de decisión ambiental a la fase anterior a la aprobación del proyecto, configurándose, así como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos”.
Comentario de la Autora:
Se trata de una sentencia del Tribunal Supremo sobre evaluación de impacto ambiental muy clarificadora en la que destacan dos motivos de interés casacional. Por un lado, se estudia la declaración de nulidad en base a las deficiencias sustanciales en la tramitación ambiental del planeamiento y la falta de validez del plan por razones medioambientales contemplada en el art. 9.1, párrafo segundo, de la Ley 21/2013, con la idea de proteger el medio ambiente ya que se pretende que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales, impidiendo su subsanación o convalidación.
Y, por otro lado, se lleva a cabo un estudio detallado de la naturaleza del caballón ya que de eso depende la necesidad de su sometimiento a un procedimiento específico de evaluación de impacto ambiental. Es por ello que su consideración como algo menor, lo cataloga como una cuestión de detalle, accesorio o técnica que no requiere dicho análisis de impacto ambiental. Sin embargo, con buen criterio, el Alto Tribunal concluye que se trata de una montaña artificial de longitud media de 1.300 metros, pudiendo llegar hasta 22 metros de altura con arbolado, concluyendo que se trata de una modificación sustancial que requiere en todo caso de ser sometido a dicha normativa para valorar su impacto sobre el medio ambiente. Esta sentencia denota la importancia y la prioridad de la protección ambiental en el ámbito urbanístico, buscando el equilibrio entre el urbanismo y el medio ambiente.
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