Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Décima), de 6 de marzo de 2025: valoración de la información proporcionada por terceros para determinar la necesidad de someter a EIA un proyecto cuando no pueda excluirse la existencia de dudas razonables sobre las repercusiones significativas sobre el medio ambiente de dicho proyecto. Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente y Directiva 92/43, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres
Autora: Mª del Carmen de Guerrero Manso, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza. Grupo de investigación ADESTER (S22_23R)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Décima, asunto C‑41/24, ECLI:EU:C:2025:140
Palabras clave: Medio ambiente. Evaluación impacto ambiental. Proyecto de urbanización. Zona especial conservación. Protección rigurosa de especies. Información presentada por un tercero. Dudas razonables.
Resumen:
En Ballincolling (Irlanda) se pretendía llevar a cabo un proyecto estratégico para la construcción de 123 viviendas. Con vistas a su autorización, el promotor realizó un informe de evaluación de impacto ambiental conforme a la Directiva 2011/92, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, el cual no incluyó ningún análisis particular de la fauna y la flora, no se refirió al impacto sobre los murciélagos y no hizo referencia a la biodiversidad. Junto al anterior, se elaboró un informe para evaluar las repercusiones del proyecto en los lugares designados como zonas especiales de conservación o zonas de protección especial, según lo dispuesto en el artículo 6.3 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Sin embargo, este segundo informe tampoco menciona específicamente el impacto efectivo del proyecto sobre los murciélagos. La única referencia a la biodiversidad se refiere a los lugares Natura 2000 y no al ecosistema del propio lugar de la edificación. La evaluación arborícola del proyecto de construcción se realizó en un solo día e identificó trece árboles que debían ser talados, entre ellos diversos cipreses y dos de los seis robles presentes en dicho lugar. Todo ello sin considerar el uso efectivo o potencial de los árboles por los murciélagos ni si estos usaban el lugar en cuestión para buscar alimento o para sus desplazamientos.
El 7 de julio de 2020, la Waltham Abbey Residents Association, una asociación de residentes, presentó a la Agencia de Ordenación del Territorio de Irlanda observaciones según las cuales el lugar propuesto para la edificación estaba situado en las inmediaciones de un corredor biológico en el río Lee, con avistamientos de murciélagos, así como un estudio de la fauna de los murciélagos realizado en 2016, según el cual los «registros de murciélagos en las inmediaciones [indicaban] que existe una variedad de diferentes especies de murciélagos que utilizan el corredor ribereño y [que] las repercusiones decisivas sobre estos animales [derivaban] de la posible pérdida de los refugios, de la pérdida de zonas de alimentación y de la interrupción de las rutas de desplazamiento».
Dos meses después, el 11 de septiembre de 2020, el examinador (quien no llevó a cabo un examen previo relativo a la EIA, al descartarlo tras un estudio preliminar) recomendó la concesión de la autorización, al considerar que el emplazamiento no ofrecía hábitats adecuados para los animales silvestres o las especies dignas de conservación. Sin embargo, exigió que la tala de árboles se realizara siguiendo el consejo de un ecólogo debidamente cualificado para evitar un posible impacto del proyecto sobre los murciélagos.
Conforme a lo anterior, la Agencia de Ordenación del Territorio autorizó el proyecto sin exigir una EIA ni haber recabado más información acerca de la presencia de murciélagos, incluyendo el requisito de que la tala de árboles se realizara al final del verano o en otoño y que «Cualquier perturbación sufrida por los murciélagos en el lugar deberá producirse de manera acordada por escrito con la autoridad competente en materia de urbanismo, previo dictamen de un ecólogo cualificado.»
Esta resolución fue recurrida por la asociación ante el Tribunal Superior de Irlanda, quien decidió suspender el procedimiento y preguntar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en esencia, si en el marco de un procedimiento de comprobación previa del artículo 4, apartados 4 a 6, de la Directiva 2011/92, es necesario que el promotor o la propia autoridad competente recaben toda la información pertinente sobre las especies o hábitats que podrían verse afectados por el proyecto de que se trate, realizando o recabando estudios científicos adecuados para descartar cualquier duda razonable en cuanto a las repercusiones significativas de ese proyecto sobre el medio ambiente y si la referida autoridad debe decidir que es necesaria una EIA si no puede excluirse tal duda. Además, pide que se aclare qué obligaciones se imponen al promotor y a la autoridad competente en el supuesto de que un tercero proporcione información adicional que objetivamente pueda suscitar dudas en cuanto a las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente.
El Tribunal de Justicia, por un lado, enumera los trámites del procedimiento de comprobación previa regulados en el artículo 4, apartados 4 y 5 de la Directiva 2011/92, entre los cuales no se establece la obligación de consulta al público. Esta norma tampoco define los supuestos en los que la autoridad competente puede o debe solicitar al promotor información adicional.
Por otro lado, el Tribunal de Justicia recuerda su jurisprudencia, la cual define cuándo un proyecto puede tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, para lo cual se tendrá en cuenta el principio de cautela. Así, existirá esa posibilidad cuando concurra el riesgo de transformar de manera sustancial o irreversible factores medioambientales como la fauna y la flora, el suelo o el agua, con independencia de sus dimensiones. De esto se desprende que la autoridad competente deberá considerar toda la información pertinente disponible, incluida la no solicitada presentada por un tercero, siempre que contenga elementos objetivos que le permitan apreciar la existencia de un riesgo de que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre el medio ambiente.
Asimismo recuerda que si no pueden excluirse repercusiones significativas sobre el medio ambiente derivadas del proyecto, la autoridad competente debe permitir al promotor proporcionarle información adicional antes de decidir si es necesaria o no una EIA para ese proyecto.
En caso de duda sobre la inexistencia de repercusiones significativas debe efectuarse la EIA. Cuando una autoridad competente de un Estado miembro decide autorizar un plan o un proyecto que pueda afectar a un lugar protegido sin exigir una evaluación adecuada, dicha autoridad debe indicar suficientemente los motivos que le hayan permitido, antes de conceder tal autorización, tener la certeza, a pesar de los dictámenes en sentido contrario y de las dudas razonables eventualmente expresadas en ellos, de que queda excluida cualquier duda científica razonable en cuanto a la posibilidad de que el proyecto afecte de forma apreciable a dicho lugar.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia declara que en el supuesto de que un tercero proporcione datos objetivos acerca de las posibles repercusiones significativas de un proyecto sobre el medio ambiente, en particular sobre una especie protegida en virtud de la Directiva 92/43, la autoridad competente debe solicitar al promotor que le proporcione información adicional y tener esta en cuenta antes de decidir si es necesaria o no una EIA para el referido proyecto. En cambio, si a pesar de las observaciones presentadas por el tercero, sobre la base de datos objetivos, puede excluirse que el proyecto vaya a tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, la autoridad podrá decidir que no es necesaria una EIA, sin que esté obligada a solicitar al promotor información adicional.
Destacamos los siguientes extractos:
38. En cambio, la Directiva 2011/92 no establece expresamente una obligación de consulta al público durante este procedimiento de comprobación previa. En efecto, el considerando 29 de la Directiva 2014/52, que explicita el objetivo perseguido mediante el artículo 4, apartados 4 a 6, de la Directiva 2011/92, precisa que «tener en cuenta los comentarios que, sin haberse solicitado, puedan recibirse de otras fuentes, como los ciudadanos o las autoridades, constituye una buena práctica administrativa», al tiempo que indica que «no [están] previstas consultas formales en la fase de comprobación previa».
40. Por consiguiente, la Directiva 2011/92 no establece expresamente la obligación de que la autoridad competente solicite al promotor información adicional o de que recabe ella misma dicha información, a raíz de las observaciones que le haya presentado un tercero acerca de las posibles repercusiones significativas del proyecto de que se trate sobre el medio ambiente.
41. Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 se desprende que una EIA debe realizarse cuando exista una probabilidad o un riesgo de que el proyecto de que se trate tenga efectos significativos en el medio ambiente. Habida cuenta del principio de cautela, que es uno de los fundamentos de la política de protección de elevado nivel perseguida por la Unión en el ámbito medioambiental, a la luz del cual ha de interpretarse la Directiva 2011/92, se considera que tal riesgo existe si, sobre la base de elementos objetivos, no puede excluirse que dicho proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Polonia, C‑526/16, EU:C:2018:356, apartados 66 y 67 y jurisprudencia citada).
42. De ello se desprende que, en el marco del procedimiento de comprobación previa, que tiene por objeto determinar si es necesaria una EIA, corresponde a la autoridad competente tener en cuenta toda la información pertinente de que disponga, incluida la información que le haya sido presentada por un tercero, sin haber sido solicitada, cuando esa información contenga elementos objetivos que le permitan apreciar la existencia de un riesgo de que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre el medio ambiente.
43. Por otra parte, en el supuesto de que, sobre la base de la información puesta a su disposición por un tercero, la autoridad competente considere que no puede excluirse que el proyecto de que se trate vaya a tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, dicha autoridad debe permitir al promotor proporcionarle información adicional antes de decidir si es necesaria o no una EIA para ese proyecto. En efecto, como se desprende del tenor del artículo 4, apartados 4 y 5, de la Directiva 2011/92, el promotor tiene un papel preponderante en lo que respecta al suministro de la información que permita a la autoridad competente proceder a su determinación. Pues bien, a tal fin y, en particular, para limitar la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente únicamente respecto de aquellos proyectos que puedan tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, la referida autoridad debe disponer de la información más completa posible.
44. Además, la autoridad competente no puede concluir que existe un riesgo de que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre el medio ambiente por el hecho de que la información facilitada por el promotor sea incompleta sin haberle pedido previamente que aporte información adicional.
45. En cambio, en el supuesto de que, a pesar de los elementos presentados por un tercero, la autoridad competente pueda excluir, sobre la base de elementos objetivos, que el proyecto en cuestión vaya a tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, dicha autoridad puede decidir que no es necesaria una EIA, sin que esté obligada a solicitar al promotor que le facilite información adicional.
46. Procede añadir, por una parte, que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se considera que un proyecto puede tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente cuando, debido a su naturaleza, corra el riesgo de transformar de manera sustancial o irreversible factores medioambientales como la fauna y la flora, el suelo o el agua, con independencia de sus dimensiones (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Polonia, C‑526/16, EU:C:2018:356, apartado 65 y jurisprudencia citada).
48. A este respecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la condición establecida en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 implica que, en caso de duda sobre la inexistencia de repercusiones significativas, debe efectuarse dicha evaluación (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 2011, Comisión/Bélgica, C‑538/09, EU:C:2011:349, apartado 41 y jurisprudencia citada). No obstante, el Tribunal de Justicia también ha declarado que dicho artículo 6, apartado 3, debe interpretarse en el sentido de que, cuando una autoridad competente de un Estado miembro decide autorizar un plan o un proyecto que pueda afectar a un lugar protegido con arreglo a dicha Directiva sin exigir una evaluación adecuada, en el sentido de dicha disposición, dicha autoridad debe indicar suficientemente los motivos que le hayan permitido, antes de conceder tal autorización, tener la certeza, a pesar de los dictámenes en sentido contrario y de las dudas razonables eventualmente expresadas en ellos, de que queda excluida cualquier duda científica razonable en cuanto a la posibilidad de que el proyecto afecte de forma apreciable a dicho lugar (sentencia de 15 de junio de 2023, Eco Advocacy, C‑721/21, EU:C:2023:477, apartado 43).
51. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 4, apartados 4 a 6, de la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto de que, en el marco de un procedimiento de comprobación previa seguido con arreglo a dicha disposición, un tercero haya proporcionado a la autoridad competente datos objetivos acerca de las posibles repercusiones significativas de ese proyecto sobre el medio ambiente, en particular sobre una especie protegida en virtud de la Directiva 92/43, la citada autoridad debe solicitar al promotor que le proporcione información adicional y tener esta en cuenta antes de decidir si es necesaria o no una EIA para el referido proyecto. En cambio, en el supuesto de que, a pesar de las observaciones presentadas a la referida autoridad por ese tercero, pueda excluirse, sobre la base de datos objetivos, que ese proyecto vaya a tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, la misma autoridad podrá decidir que no es necesaria una EIA, sin que esté obligada a solicitar al promotor que le proporcione información adicional.
Comentario de la Autora:
El interés de esta sentencia radica en la aplicación del principio de cautela en relación a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, vinculada a la presentación por terceros de información no solicitada sobre el posible impacto ambiental negativo de dichos proyectos. En este caso se analiza el impacto ambiental de la construcción de viviendas en una zona donde se alega la existencia de murciélagos, especie incluida en el anexo IV, letra a) de la Directiva 92/43/CEE y, por lo tanto, sometida al régimen de protección rigurosa establecido en su artículo 12, entre las que se encuentra la prohibición de deterioro o destrucción de sus lugares de reproducción o de las zonas de descanso (artículo 12.1. letra d).
Habida cuenta del principio de cautela, que es uno de los fundamentos de la política de protección de elevado nivel perseguida por la Unión en el ámbito medioambiental, a la luz del cual ha de interpretarse la Directiva 2011/92, se considera que debe realizarse una EIA si existe una probabilidad o un riesgo de que un proyecto tenga efectos significativos en el medio ambiente. Para tomar esa decisión, la autoridad deberá tener en cuenta toda la información disponible basada en datos objetivos, también la aportada por terceros. Si esta información plantea dudas sobre los posibles efectos de un proyecto en el medioambiente, antes de decidir si es necesaria o no una EIA para dicho proyecto, la autoridad deberá solicitar al promotor información adicional.
Así, una vez más el Tribunal de Justicia aplica el principio de cautela en la defensa del medioambiente. Como ha declarado en ocasiones anteriores, no deben existir dudas razonables sobre los posibles efectos negativos de los proyectos en el medioambiente y, en el caso de que existan, deberá utilizarse toda la información disponible, también la suministrada por terceros, para decidir si es necesaria o no una EIA previa al desarrollo del proyecto de que se trate.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 6 de marzo de 2025, asunto C‑41/24
