Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 13 de junio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Gema Quintanilla Navarro)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ MU 1366/2025 – ECLI:ES: TSJMU: 2025:1366
Palabras clave: Responsabilidad patrimonial. Agricultura. Mar Menor. Medidas. Daños. Fertilizantes. Proporcionalidad. Confianza legítima. Seguridad jurídica. Antijuridicidad.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la Corporación Agroalimentaria del Mediterráneo, S.L., frente al acto desestimatorio presunto de su solicitud de responsabilidad patrimonial presentada frente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En esta solicitud, la entidad demandante expuso que como consecuencia de la aprobación y entrada en vigor de la Ley 3/2020 de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor, se le han impuesto severas limitaciones, en forma de obligaciones y prohibiciones, al desarrollo de su actividad agrícola y, particularmente, en las zonas que se encuentran a menos de 1.500 metros del límite interior de la ribera del Mar Menor.
En la demanda reproduce lo anterior y añade que entre las restricciones que se le han impuesto destacan las establecidas en el artículo 29 de la Ley 3/2020:
(i) Para las superficies cultivadas en la franja de entre los 500-1.500 metros, se impone la obligación de destinar el 20% de la superficie total de la finca a la creación de espacios forestales o actuaciones consistentes en estructuras vegetales de conservación y fajas de vegetación, filtros verdes destinados a la eliminación de los nutrientes, charcas y humedales o biorreactores.
(ii) Prohibición del uso de fertilizantes químicos, estiércoles no compostados o abono verde, así como la prohibición del uso de fertilización superior a 170 kg/N/ha/año.
(iii) Obligación de contratar los servicios de técnico especializado en fertilización ecológica.
Sostiene la parte recurrente que dichas limitaciones hacen especialmente gravoso el desarrollo de su actividad en una finca de 445 hectáreas, en su mayor parte situada por debajo de la franja de 1.500 metros de la ribera interior de Mar Menor, y de ésta anterior, una porción dentro de la de 500 metros. Entiende que todas estas limitaciones le han provocado unos daños cuyo importe asciende a 14.008.120,16 €, según se deduce del informe pericial que aporta.
Añade que la nueva normativa vulnera los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, así como el de proporcionalidad. A su entender, existe una relación de causalidad entre la actuación de la Administración y los daños sufridos, por cuanto estos traen causa directa de las obligaciones y prohibiciones impuestas por la Ley, en concreto, las establecidas en el art. 29.
Por su parte, el Letrado de la Comunidad Autónoma se opone a la demanda y considera que no concurren los requisitos jurisprudenciales exigidos para apreciar la responsabilidad patrimonial derivada de los actos del legislador.
Con carácter previo, la Sala efectúa un repaso general de la normativa y jurisprudencia que resulta aplicable en los casos de responsabilidad patrimonial de la Administración, con especial hincapié en el artículo 32.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en la STS de 25 de enero de 2011. En un Fundamento Jurídico posterior se refiere a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 112/2021, de 13 de mayo, que ya rechazó la pretensión de inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 3/2020, entre ellos el 29.
Asimismo, se detiene en los aspectos que considera más relevantes de la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor y, concretamente, en aquellas limitaciones y restricciones que, según la parte recurrente, son las causantes de un daño antijurídico e indemnizable.
Respecto al fondo del asunto, la Sala pone de relieve que la mercantil recurrente debe adaptar su actividad agrícola a las condiciones y limitaciones establecidas en la Ley 3/2020 y afrontar la reestructuración de los cultivos. No duda en que la implementación de estas medidas supone un elevado coste económico para la recurrente, pero ello no significa que no sean idóneas y útiles para alcanzar el fin protector del Mar Menor; por lo que la Sala no aprecia que se haya producido una restricción irracional de los derechos de los particulares.
Añade la Sala que no puede considerarse que estemos ante una regulación irreflexiva e inesperada que de forma súbita quebrante un marco normativo, máxime cuando las medidas adoptadas encuentran su justificación en la grave crisis ambiental del Mar Menor, que ya había sido puesta de manifiesto en diversa normativa anterior y en la que ya se incluyeron medidas tendentes a impedir la contaminación de la laguna por vertidos procedentes de usos agrícolas. Desde la perspectiva de la razonabilidad de las medidas adoptadas, apunta la Sala que tienen su base en criterios medioambientales y en estudios científicos sobre el estado del Mar Menor y sus inmediaciones.
Tampoco cabe hablar de un sacrificio impuesto ad hoc dirigido únicamente al sector agrícola, sino que resultan afectados otros muchos sectores por cuanto se adoptan medidas urgentes y extraordinarias destinadas a garantizar la recuperación y el mantenimiento de un buen estado ambiental del Mar Menor.
En otro orden, la Sala considera que la recurrente no ha acreditado que el daño sea antijurídico y que no tenga el deber de soportarlo, máxime cuando la actividad agrícola en las áreas situadas a menos de 1500 metros del límite interior de la ribera del Mar Menor se ubica en una zona vulnerable mucho antes de la aprobación de la Ley 3/2020, y con anterioridad a que las tierras fueran adquiridas por la recurrente.
En la misma línea, la Sala considera que no se ha vulnerado el principio de confianza legítima, por cuanto la mercantil recurrente podía haber comprobado a través del elenco de normas que precedieron a la Ley 3/2020, las medidas dirigidas a evitar la contaminación por nutrientes de origen agrario adoptadas por parte del Gobierno regional a fin de garantizar la sostenibilidad ambiental del entorno del Mar menor.
Sobre la intensidad de las medidas limitadoras establecidas en el artículo 29, entiende la Sala que no se prohíbe de forma absoluta la actividad agrícola en esas áreas, sino que lo que se prohíbe es el uso de fertilizantes. Tampoco existe una privación singular de la propiedad por cuanto la reserva del 20% de suelo se considera proporcional.
En definitiva, la Sala declara conforme a derecho el Acuerdo de 4 de mayo de 2023 del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; no habiendo resultado acreditado que concurran los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para el éxito de la acción de responsabilidad patrimonial del legislador. Y sin que sea necesario entrar a analizar la cuestión relativa a la cuantificación del daño.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor tiene por objeto la protección, recuperación, desarrollo y revalorización de la riqueza biológica, ambiental, económica, social y cultural del Mar Menor, y la articulación de las distintas políticas públicas atribuidas a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que inciden sobre el Mar Menor, para que su ejercicio se realice de manera integral y sostenible (art. 1). En su Exposición de Motivos se indica expresamente que la Ley contempla limitaciones o condiciones que afectan la actividad agraria que se desarrolla en las zonas comprendidas dentro de los 1.500 metros medidos desde la ribera del Mar Menor (…)
Las medidas previstas alcanzan tanto a los cultivos de secano como de regadío, si bien son más incisivas en los regadíos, puesto que los retornos de riego y las mayores necesidades de fertilización y productos fitosanitarios entrañan un mayor riesgo para las masas de agua. No obstante, el cultivo de secano no está exento de riesgos, pues, en la medida en que se fertiliza y rotura, expone el suelo a la erosión, la lixiviación y el arrastre de sedimentos, nutrientes y otras sustancias.
Reviste especial importancia la ampliación de la limitación de fertilización hasta 1.500 metros, medidos desde de la ribera del Mar Menor. En dicha área, los riesgos de la fertilización son máximos, por vía superficial y subterránea (…)”.
“(…) Siendo cierto lo anterior, a juicio de la Sala, las limitaciones y condiciones que la ley prevé en el art. 29 (entre ellas, la relativa a la prohibición de fertilizantes en las áreas que se encuentren a menos de 1.500 metros del límite interior de la ribera del Mar Menor) parecen ser idóneas y útiles para alcanzar el fin protector al que se dirigen, sin que se aprecie -desde la óptica del análisis del daño antijurídico- una restricción irracionalde derechos de los particulares. Así, en la Exposición de Motivos de la Ley se explican las razones que conducen a la adopción por la Ley de tales limitaciones afectantes al sector de la agricultura (…)”.
“(…) La medida limitadora contemplada en el art. 29 de la Ley no puede ser calificada de irreflexiva ni de sorpresiva para los afectados por la misma. En primer término, la base o justificación de las mismas es, como explica la Exposición de Motivos, la grave crisis ambiental del Mar Menor que, según diversos estudios e informes científicos -a los que se refiere la Exposición de Motivos- pudiera ser “provocada por la histórica entrada de contaminantes generados por diversas actividades, públicas y privadas, desarrolladas en su cuenca vertiente” (…) En la primavera del 2016, el Mar Menor alcanzó un estadio de eutrofia grave (…)
Y, en segundo término, no puede calificarse esta regulación de sorpresiva para la parte recurrente porque debemos remontamos al año 1987 y a la Ley 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor; la Ley 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Mar Menor -norma derogada- para advertir que ya en ella se hacía referencia al Plan de Saneamiento que incluya medidas tendentes a impedir la contaminación de la laguna por los vertidos procedentes de los usos agrícolas, ganaderos y mineros (art. 12); esta ley regulaba los instrumentos para la protección y armonización de usos del Mar Menor (Directrices de Ordenación Territorial, Plan de Saneamiento del Mar Menor, Plan de Armonización de Usos del Mar Menor, Plan de Ordenación y Protección del litoral del Mar Menor). Posteriormente, se aprobó el Decreto-ley n.º 1/2017, de 4 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor, que, tramitado como proyecto de ley, dio lugar a la posterior Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad ambiental en el entorno del Mar Menor (…)”.
“(…) Sobre la intensidad de las medidas limitadoras; si analizamos las limitaciones y condiciones establecidas en el art. 29 de la Ley 3/2000, podemos advertir que no se adopta una medida de prohibición absoluta de la actividad agrícola en las áreas a menos de 1.500 metros sino que se prohíbe el uso de fertilizantes en esa área lo que implicará una reorientación de la actividad; no existe asimismo una privación singular de la propiedad en tanto en cuanto la reserva de suelo del 20% a la creación de espacios forestales o a las actuaciones contempladas en el art. 37. 2 letras a), b), g) y h) -superficies destinadas a estructuras vegetales de conservación, filtros verdes, etc. se fija proporcionalmente (20%) sobre la superficie de cada explotación. Y la necesidad de contratar los servicios de un técnico operador agroambiental no puede considerarse como medida de nueva imposiciónpor cuanto se entiende que la explotación agrícola debía disponer de técnicos que le asesoraran en el uso de fertilizantes, especialmente cuando se trata de fincas ubicadas en un entorno tan singular (…)”.
Comentario de la Autora:
Uno de los requisitos esenciales para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración es la concurrencia de una relación de causalidad entre su actuar y el daño producido, lo que no ha tenido lugar en este caso.
La sentencia pone de relieve la necesidad preferente de salvar, proteger y asegurar un buen estado ambiental para el Mar Menor, de ahí que los daños y perjuicios que pudieran ocasionar al desarrollo de la actividad agrícola en determinadas áreas deben ser soportados, en este caso, por la mercantil recurrente, que en el momento de adquirir sus tierras podía haber comprobado fácilmente que estaban en una zona vulnerable y de especial protección sobre la que ya se habían adoptado diversas medidas que aseguraran la protección del Mar Menor o su entorno. Por tanto, no se trataba de algo imprevisible o que la recurrente no hubiera podido conocer de antemano y ser consciente de la función social que representaba su propiedad en orden a la salvaguarda de un espacio intensamente dañado a lo largo de los años. Un interés general prevalente al particular de una explotación agrícola.
En definitiva, si se parte de una zona deteriorada y que no alcanzaba los objetivos ambientales, con un problema grave de contaminación, lo lógico es que se adoptaran medidas tendentes a reducirla; lo que no supone una vulneración de los principios de confianza legítima ni de buena fe, máxime cuando las limitaciones impuestas no vedan el ejercicio de la actividad agrícola, aunque reducen su intensidad.
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