Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2025 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Catedrática de Derecho Administrativo, Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 5355/2025- ECLI: ES: TS: 2025:5355
Palabras clave: Concepto de residuo. Fin de la condición de residuo. Gestión. Reciclado.
Resumen:
La Sentencia seleccionada resuelve el recurso de casación núm. 194/2023 interpuesto por empresa mercantil, contra la sentencia núm. 1435/2022, de 24 de octubre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla). Esta Sentencia desestimó el recurso de apelación núm. 1457/2020 presentado por la mercantil contra la desestimación del recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución de 9 de mayo de 2017 del Delegado Territorial de Cádiz de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía y la Resolución de 27 de junio de 2018 que confirmó, en alzada, la anterior, y en cuya virtud se acordó considerar como “modificación no sustancial” la solicitud de la empresa de incluir nuevos códigos de residuos que podrían ser gestionados en sus instalaciones de Cádiz (Sentencia núm. 70/2020, de 1 de julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Cádiz en el procedimiento ordinario núm. 272/2018). Es parte recurrida la Junta de Andalucía.
La parte recurrente solicita que se case la Sentencia de 2022, y se anulen las Resoluciones en cuya virtud se exige que “los residuos de chatarra hayan obtenido el «fin de la condición de residuo» antes de su sometimiento a los procesos de reciclado debidamente autorizados en la autorización de gestión de residuos; con imposición a la Administración de las costas causadas” (Antecedente de hecho 5). En este sentido, la cuestión que presenta interés casacional se vincula a la determinación de “si es conforme a la normativa europea y estatal de residuos prohibir la admisión de residuos a una instalación autorizada para gestionar esos mismos residuos con la operación de reciclado, como se trata en el caso de autos, obligando en su lugar a que todos los materiales que se acepten hayan obtenido previamente la declaración del fin de la condición de residuo”, debiendo examinarse los arts. 3.t) y 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y suelos contaminados y los artículos 2.af) y 5 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y suelos contaminados para una economía circular. Debe señalarse que la actividad de la mercantil consiste en la producción de acero inoxidable en sus instalaciones de Cádiz a partir del mineral adquirido a distintos proveedores y de residuos de chatarra y otros compuestos metálicos adquiridos a productores o poseedores iniciales de este tipo de residuos, y ello al amparo de la correspondiente autorización de gestión de residuos mediante reciclado o valorización de metales y de compuestos metálicos, vinculada a la preceptiva Autorización Ambiental Integrada de la actividad (F.J.4).
En este último sentido, la Resolución administrativa aceptaba la modificación planteada por la mercantil en orden a incorporar nuevos residuos a su proceso industrial, si bien introdujo que la chatarra-residuo utilizada en el proceso productivo debía obtener antes de su introducción en dicho proceso de fabricación la calificación de “fin de la condición de residuo”, de conformidad con los criterios establecidos en el Reglamento (UE) núm. 333/2011 del Consejo de 31 de marzo de 2011, por el que se establecen criterios para determinar cuándo determinados tipos de chatarra dejan de ser residuos con arreglo a la Directiva 2008/98/CE. A juicio de la recurrente, ello suponía que el producto resultante de su actividad tendría la condición de residuo, limitando su venta en los mercados correspondientes, y, en todo caso, dejaba sin contenido la autorización (F.J.5), además de considerar que el régimen del Reglamento citado no desplaza la posibilidad de reciclado de los residuos, abriendo una posibilidad adicional para los productores y poseedores de residuos en cuanto al tratamiento jurídico que debe aplicárseles.
El Tribunal Supremo considera que ha lugar al recurso, y casa y anula la Sentencia impugnada. De esta manera, tras referirse a la jurisprudencia anterior en torno al concepto de residuos, y la delimitación llevada a cabo desde el TJUE (F.J.7), aborda la cuestión casacional, centrando la misma no en el concepto de residuo o la interpretación del “fin de la condición de residuo”, sino en “en determinar si una entidad que está autorizada para la gestión de residuos de chatarra de hierro puede o no, desde la entrada en vigor del Reglamento (UE) núm. 333/2011 del Consejo de 31 de marzo de 2011) adquirir chatarra de hierro para la fabricación de acero sin haber obtenido aquélla, previamente, la condición de fin de residuo” (F.J.8). Para el Tribunal, el régimen del Reglamento (UE) núm. 33/2011 no viene a sustituir el régimen de reciclado de las normas generales sobre residuos. Antes al contrario, acogiendo el planteamiento de la parte demandante, se trata de una opción que tienen el productor y el poseedor de residuos, sin perjuicio de las exigencias que puedan imponerse para dejar de considerar un residuo como tal. Desde esta última perspectiva, el Tribunal considera que no hay prohibición alguna que impida la convivencia entre ese régimen del “fin de la condición de residuo” y el mantenimiento del régimen del reciclado (F.J.8 in fine), y reconoce el derecho de la entidad recurrente obtener la modificación en los términos solicitados (F.J.9)
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, esta Sala no alberga duda alguna de que la razón asiste a quienes defienden esta segunda postura.
A nuestro juicio, el Reglamento (UE) 333/2011 ha venido a ampliar el concepto de residuo, de manera que ha establecido mayores exigencias para adquirir la consideración de “fin de la condición de residuo”. Y lo ha hecho, sin duda, con la finalidad de aumentar la protección del medio ambiente. Pero no encontramos en ese Reglamento -y tampoco en las leyes 22/2011 y 7/2022- previsión normativa alguna que impida que un gestor de residuos pueda seguir adquiriendo residuos para transformarlos en productos (en este caso, para pasar de residuos de chatarra de hierro a acero inoxidable). Distinto es que se aumenten los controles sobre los residuos y de esta manera se impongan mayores condiciones para que éstos puedan dejar de ser considerados como tales. Pero, no se establece ninguna prohibición que impida que, adquirido el residuo por el gestor de residuos, proceda a su tratamiento -cumpliendo los correspondientes requisitos- para obtener acero inoxidable. Y ello es compatible con que dicho gestor pueda ser autorizado también para adquirir productos (ya sean minerales o residuos que hayan perdido tal condición) para producir ese acero.
Puede afirmarse, por tanto -como acertadamente hace la demandante- que el régimen del “fin de la condición de residuo” no ha desplazado al del reciclado de los residuos, sino que ambos son compatibles en los términos que hemos indicado, aunque su régimen de funcionamiento sea diferente (como bien se explica en la demanda):
(i) Conforme al régimen de “fin de la condición de residuo” del Reglamento (UE) 333/2011, el productor de la chatarra -que es el poseedor que transfiere chatarra a otro poseedor por primera vez como chatarra que ha dejado de ser residuo- deberá emitir un certificado de conformidad con cada envío de chatarra que justifique que se cumplen los criterios previstos en los Anexos del Reglamento y deberá implementar un sistema de gestión de calidad que permita la correcta aplicación de estos criterios.
Si así lo hace, la chatarra dejará de ser residuo una vez que el productor se lo transmita al primer poseedor, poseedor que podrá ser cualquier tercero y no tendrá que tener la condición de gestor de residuos. Ese tercero, en la utilización de dicho producto, deberá cumplir con las obligaciones previstas en la normativa de aplicación a su actividad.
(…) En definitiva, entendemos que es acertada la apreciación de la demandante cuando afirma que, sin deroga el régimen del reciclado, y como un complemento al mismo, el legislador europeo creó la figura del “fin dela condición de residuo” que podría resultar aplicable a determinados flujos de residuos, dado que disponer únicamente de la opción del reciclado -operación de transformación compleja y costosa- para devolver el tráfico jurídico a esos residuos como productos obligaba a las empresas a obtener una autorización como gestor de residuos y a sujetarse a las intensas cargas administrativas y financieras que ello supone, provocando un desincentivo para la economía circular en el ámbito de la Unión Europea.
(…) Por tanto, … no es conforme a la normativa europea y estatal de residuos prohibir la admisión de residuos a una instalación autorizada para gestionar esos mismos residuos con la operación de reciclado, obligando en su lugar a que todos los materiales que se acepten hayan obtenido previamente la declaración del fin de la condición de residuo (F.J.8 in fine).
Comentario de la Autora:
Esta Sentencia pone de manifiesto la dificultad de determinar el ámbito de aplicación de la legislación de residuos, en el sentido de que dicho ejercicio de determinación no sólo precisa verificar que el material en cuestión encaja en cualquiera de los conceptos de la actual Ley 7/2022, de 8 de mayo, sino que, además, es necesario una delimitación en negativo, en la medida en que no se puedan aplicar ni el concepto de subproducto ni el “fin de la condición de residuo”. En mi opinión, este es, probablemente uno de los aspectos más complejos de la legislación que nos ocupa, dado que condiciona la aplicación (o no) de la misma.
En este sentido, creo acertado el fallo del Tribunal en la medida en que alcanza a poner el acento en que la aplicación del “fin de la condición de residuos”, no es la única vía posible en el desarrollo del paradigma de la circularidad. Por el contrario, la Sentencia evidencia la importancia de tener abierta esta vía, sin perjuicio de las opciones de reciclado, lo que, en mi opinión, le da carta de naturaleza al aludido principio, pero, también, a una legislación que caracterizada por su doble naturaleza ambiental y económica.
Enlace web: Sentencia STS 5355/2025del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2025
