Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 20 de junio de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Miguel Ángel Gómez Torres)
Autora: Dra. María Pascual Núñez, Investigadora en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Medioambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ:STSJ AND 11542/2025- ECLI:ES:TSJAND:2025: 11542
Palabras clave: Calidad del aire. Transportes. Vehículos eléctricos.
Resumen:
La sentencia que traemos a colación resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía contra una sociedad mercantil relativo a la denegación de autorizaciones VTC.
A modo de antecedente, la Delegación Territorial en Málaga de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda dictó 20 resoluciones, el 10 de octubre de 2023, denegando a la sociedad mercantil el otorgamiento de autorizaciones para el arrendamiento de vehículos con conductor (VTC). Dichas resoluciones fueron recurridas en vía de alzada, con resultado desestimatorio.
La mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo, estimado parcialmente por el Juzgado, que anuló el acto administrativo impugnado por insuficiencia de motivación y ordenó la retroacción de actuaciones para que la Administración dictara una nueva resolución debidamente motivada, sin aplicar la ratio 1 VTC/30 taxis. La sentencia de instancia estimó parcialmente el recurso de la mercantil por insuficiencia de motivación en criterios medioambientales y anuló el acto administrativo por dicha insuficiencia de motivación, aunque la mercantil no había alegado expresamente ese motivo en su demanda.
El juzgador ad quem estima el recurso de apelación en base a los artículos 33, 56 y 67 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), que establecen que los tribunales deben juzgar dentro de los límites de las pretensiones y motivos expuestos por las partes, y que si el juez detecta nuevos motivos relevantes no alegados debe ponerlos en conocimiento de las partes para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Asimismo, se remite a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en sentencias como la de 26 de abril de 2012 y 25 de enero de 2013, que ha reiterado que dictar sentencia sobre motivos no alegados vulnera el derecho de defensa y puede conllevar la retroacción de actuaciones.
A los anteriores efectos, y aplicando dicho marco al caso concreto, la Sala infiere que la mercantil apelada no impugnó la falta de motivación de la resolución denegatoria de autorizaciones VTC, sino que cuestionó criterios cuantitativos y medioambientales. Sin embargo, el juzgador a quo incurrió en incongruencia ultra petita al basar su fallo en la falta de motivación sin dar oportunidad a las partes de pronunciarse, lo que causó indefensión a la Administración y vulneró el principio de contradicción y el artículo 24.1 CE.
En base a la doctrina jurisprudencial sobre la motivación de los actos administrativos como requisito esencial para su validez, y por remisión a la STS de 8 de octubre de 2010, el Tribunal destaca que la motivación debe permitir al destinatario conocer las razones de la decisión administrativa y, en caso de incumplimiento, puede conllevar la anulabilidad del acto, en la medida en que genere indefensión, según el artículo 63.2 de la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En el presente caso, la resolución administrativa desestimatoria, relativa a las veinte solicitudes de autorizaciones VTC previamente denegadas, se fundamentó en el artículo 99.5.a) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), así como en que la zona supera el valor objetivo a largo plazo del O3, según el Informe de Evaluación de la Calidad del Aire en España de 2022. Se confirma que la motivación, aunque sucinta, existe y cumple su función, sin causar indefensión a la sociedad mercantil, que conocía el motivo medioambiental de la denegación. El límite de 120 µg/m³ de ozono está recogido en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, y en la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, siendo la Directiva (UE) 2024/2881 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2024, sobre la calidad del aire ambiente y una atmósfera más limpia en Europa, más exigente, con una senda de reducción que fija valores inferiores (por ejemplo, 100 µg/m³ en el horizonte de 2050). Finalmente, se menciona el origen internacional de esta normativa en el Convenio de Ginebra de 1979 y sus protocolos, ratificados por España.
El mencionado artículo 99.5.a) de la LOTT, añadido por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, condiciona el otorgamiento de autorizaciones de VTC al cumplimiento de criterios medioambientales, denegando la autorización si se superan ciertos valores de contaminación (NO2, PM2,5, O3), salvo para vehículos eléctricos cero emisiones, de célula de combustible o de hidrógeno. La norma permite a las comunidades autónomas establecer criterios adicionales y se justifica en la adaptación a la sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023 (asunto C-50/21), que reconoce la protección ambiental y la gestión del transporte como razones imperiosas de interés general que pueden justificar restricciones a la libertad de establecimiento.
La empresa se considera discriminada frente al sector del taxi, ya que la restricción solo se aplica a las nuevas licencias VTC. Sin embargo, la Sala concluye que no hay discriminación, pues el régimen jurídico de acceso a licencias de taxi y VTC es diferente: el taxi está sujeto a una limitación de licencias por municipio, mientras que las VTC no tienen actualmente una ratio limitativa válida tras la sentencia del TJUE. Añade que el artículo 150 del Real Decreto-ley 5/2023 prevé que los taxis también puedan quedar sujetos a criterios medioambientales por decisión local.
En definitiva, la Sala considera que la medida cumple con los principios de proporcionalidad y no discriminación exigidos por el derecho nacional y comunitario, ya que la restricción solo se aplica si se superan los niveles de contaminación y existen alternativas viables (vehículos eléctricos), apoyadas por incentivos fiscales y programas como MOVES III. Por ello, el Tribunal concluye que la denegación de autorizaciones a la sociedad mercantil fue adecuada, proporcionada, no discriminatoria, por lo que estima el recurso y confirma dicha denegación por ajustarse a Derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Donde puso el énfasis en la instancia la entidad recurrente y ahora apelada, es en la discriminación que, a su sentir, ocasiona que el legislador solo hubiera adoptado esa medida para el sector de las VTC y no para los servicios de taxi pese a que también este último sector contribuye a la contaminación del medio ambiente, e incluso, según argüía, lo hace en una medida superior al existir en Andalucía más licencias activas de taxi(8.588 según las resoluciones denegatorias) que de VTC (3.306).
Esta última afirmación de la actora no la podemos compartir pues con el art. 99.5.a) de la LOTT no se trata de imponer restricciones medioambientales a las autorizaciones VTC existentes sino a las nuevas que se soliciten y las que estén pendientes de resolución de acuerdo con el apartado 2 de la disposición transitoria quinta del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio.
Pues bien, el condicionamiento del otorgamiento de nuevas autorizaciones VTC al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de calidad del aire y reducción de emisiones de CO2 en los términos previstos en el art. 99.5.a) de la LOTT, no apreciamos que vulnere el principio de igualdad de trato o de no discriminación consagrado en los arts. 14 CE y 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en los términos que ha sido delimitado por la doctrina constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea(por todas, SSTC 76/1986, de 9 de junio, FJ 3.º; 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6.º; 186/2000, de 10 de julio, FJ 11.º; 273/2005, de 27 de octubre, FJ 3.º; 59/2008, de 14 de mayo, FJ 5.º; 127/2009, de 26 de mayo; o la más reciente 140/2024, de 6 de noviembre; y SSTJUE de 21 de julio de 2011, C-21/10, ap. 47; de 12 de mayo de 2011,C-176/09, ap. 31; de 14 de septiembre de 2010, C-550/07 P, ap. 55; de 16 de diciembre de 2008, C-127/07, ap.23; de 3 de mayo de 2007, C-303/05, ap. 56; y de 10 de enero de 2006, C-344/04, ap. 95).
A propósito del principio fundamental de Derecho comunitario de igualdad de trato, la doctrina del TJUE nos dice que este principio exige que las situaciones comparables no reciban un trato diferente y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que tal diferenciación esté objetivamente justificada. La exigencia del carácter comparable de las situaciones no requiere que las situaciones sean idénticas, sino que basta con que sean análogas (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de mayo de 2011, C-147/08, apartado 42, y de 19 de julio de 2017, C-143/16, apartado 25). El carácter comparable de las situaciones no debe apreciarse de manera global y abstracta, sino de un modo específico y concreto, teniendo en cuenta todos los elementos que las caracterizan, especialmente a la luz del objeto y la finalidad de la normativa nacional que establezca la distinción controvertida y, en su caso, de los principios y objetivos del ámbito al que pertenezca dicha normativa nacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, C-127/07, apartados 25 y 26; de 16 de julio de 2015, C-83/14, apartados 89 y 90, y de 9 de marzo de 2017,C-406/15, apartados 56 y 57).
Si bien la del art. 99.5.a) de la LOTT se trata de una condición limitativa que establece el legislador estatal específicamente para el otorgamiento de las autorizaciones de arrendamientos de vehículos con conductor(VTC) que se soliciten y no la extiende al sector del taxi, y reconociendo la Sala la homogeneidad de la actividad de unos y otros operadores económicos -competidores entre sí- a la hora de producir efectos potencialmente contaminantes sobre el medio ambiente atmosférico, dado que en ambos casos el elemento material empleado para desempeñar la actividad de transporte discrecional de viajeros es un vehículo automóvil, empero, esa equiparabilidad no concurre a los efectos que nos ocupan. Nos explicamos.
Mientras que los servicios de taxis están sometidos a una intensa regulación que incluye la «contingentación» de las licencias, como declara el Tribunal Supremo en su sentencia de 4 de junio de 2018 (rec. 438/2017), lo que se traduce en que el número de licencias de autotaxi está limitado en cada municipio y su modificación y ampliación por el ayuntamiento solo es factible en atención a determinados factores (niveles de oferta y demanda del servicio, evolución de las actividades comerciales, industriales, turísticas, económicas en general o de otro tipo que pueda generar una demanda específica del servicio del taxi, infraestructuras de servicios públicos vinculadas a la sanidad, enseñanza, servicios sociales, espacios de ocio y las actividades lúdicas y deportivas, los transportes u otros factores que tengan incidencia en la demanda de servicios del taxi,…), como así se regula en el ámbito autonómico en los arts. 12 y 13 del Decreto 35/2012, de 21 de febrero, de la Consejería de Obras Pública y Vivienda, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Transporte Público de Viajeros y Viajeros en Automóviles de Turismo, que vienen a desarrollar lo establecido en el art. 15 de la Ley2/2003, de 12 de mayo, de Ordenación de los Transportes Urbano y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía, precepto este último que regula el régimen jurídico de las licencias de auto taxi y cuyo apartado 7 permite incluso que la Comunidad Autónoma pueda, con ciertos condicionantes, predeterminar el número máximo delas licencias de auto taxis en cada uno de los distintos municipios; en cambio, el número de autorizaciones VTC no está actualmente limitado pues la consabida regla de proporcionalidad de una 1 VTC/30 licencias autotaxi, que aún prevén los arts. 48.3 LOTT y 18 bis.4 de la Ley andaluza 2/2003, ha sido declarada contraria al art.49 del TFUE en la citada sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023 cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no vaya más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos, lo que aquí sucede pues la letrada la Junta de Andalucía en su recurso de apelación reconoce abiertamente que la aplicación dela ratio1/30 vulnera el principio de libertad de establecimiento según han delimitado la sentencia del TJUE de8 de junio de 2023 y el Tribunal Supremo en diversas sentencias que ha ido posteriormente dictando, como la de 18 noviembre de 2024 (rec. 596/2023) que cita la sentencia apelada.”.
“(…) La profunda disparidad del régimen jurídico a que está sometido la solicitud y acceso de uno y otro tipo de autorizaciones, nos lleva a la convicción de que no estamos antes situaciones comparables, por lo que, en suma, no resulta discriminatorio que el legislador estatal imponga solo a las nuevas licencias de VTC el controvertido criterio medioambiental. El diferente trato normativo dispensado no es, a juicio de la Sala, discriminatorio.”.
Comentario de la Autora:
En el supuesto de autos, el Tribunal confirma la conformidad a Derecho de la denegación de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC) cuando se superan determinados valores límite de contaminantes atmosféricos en la zona donde se pretende domiciliar la autorización. Se reconoce expresamente que la protección del medio ambiente es una razón imperiosa de interés general que puede justificar restricciones a la libertad de establecimiento, en línea con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ejemplificada por la Sentencia de 8 de junio de 2023, en el asunto C-50/21.
La Sala concluye que la medida es proporcionada y no discriminatoria, ya que la restricción solo afecta a nuevas autorizaciones VTC y no a las existentes. Asimismo, la autorización se concede si el vehículo es eléctrico de cero emisiones, de célula de combustible o de combustión de hidrógeno. Finalmente, determina que no existe discriminación respecto al sector del taxi, dado el diferente régimen jurídico de acceso y limitación de licencias en ambos sectores.
Enlace web: Sentencia STSJ AND 11542/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 20 de junio de 2025
