Sentencia del Tribunal de Justicia, de 23 de octubre de 2025 (cuestión prejudicial de interpretación) del Reglamento 1013/2006, relativo a los traslados de residuos: la letra c) del art. 24.2 exige a la autoridad competente valorizar o eliminar los residuos devueltos tras un traslado ilícito
Autor: Mario Martín García, Doctorando en Derecho de la Universidad de Valladolid
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Primera, asuntos acumulados C-221/24 y C-222/24, ECLI:EU:C:2025:818
Palabras clave: Reglamento relativo a los traslados de residuos. Residuos peligrosos. Salud humana. Traslado ilícito. Valorización.
Resumen:
El Tribunal de Apelación en Materia de Medio Ambiente y Suelo, con sede en Estocolmo, ha planteado varias cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia, centradas, principalmente, en el artículo 24.2 del Reglamento 1013/2006, de 14 de junio de 2006. Éstas han sido articuladas a través de dos peticiones distintas, derivadas de dos litigios en los que estaba involucrada la Agencia de Protección de Medio Ambiente sueca.
Ambos procesos versaban sobre cuestiones sustancialmente similares. La Agencia había tenido constancia de la existencia de un contenedor exportado desde Suecia a un Estado miembro (en un caso a Bélgica y en el otro a Alemania), en el que consideraba que había residuos trasladados ilegalmente desde su propio territorio nacional. En los dos casos el destino de los contenedores era un tercer Estado ajeno a la Unión Europea (concretamente Camerún y el Congo). El órgano sueco se puso en contacto con cada una de las entidades expedidoras, informándoles del retorno de las mercancías y ofreciendo la posibilidad de que fueran ellas quienes se encargaran de su devolución a Suecia. Ambas declararon no disponer de los medios para financiar el traslado y solicitaron ayuda a la Agencia a tal fin.
Finalmente, ambos asuntos llegaron al Tribunal de Apelación sueco, toda vez que, en primera instancia, las resoluciones de la Agencia fueron anuladas. El órgano remitente no tenía claro cómo se debe interpretar el artículo 24, apartado 2, párrafo primero del Reglamento 1013/2006. El precepto controvertido regula la retirada, valorización o eliminación de los residuos por la autoridad competente (apartados c y d) cuando hayan sido objeto de un traslado ilícito. Por esta razón, el tribunal nacional decidió suspender ambos procedimientos y plantear ante Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales.
Las dos primeras fueron examinadas conjuntamente y se centraron en la interpretación del art. 24, apartado 2, párrafo primero del Reglamento 1013/2006. Por un lado, el órgano sueco cuestionaba si la letra c) del precepto -que contempla la devolución de residuos por la autoridad competente- y la d) -que regula su valorización o eliminación por la misma entidad- se aplican de manera alternativa, o si pueden realizarse ambas actuaciones conjuntamente. Por otra parte, ante una retirada de residuos llevada a cabo con relación a un traslado considerado ilícito, se planteaba si la letra c) del art. 24.2 obliga a la autoridad competente del país de expedición a valorizar o eliminar los residuos devueltos. Con relación a la tercera cuestión y para el caso de que el art. 24.2.c imponga la valorización o eliminación, aun a pesar de la oposición del expedidor inicial, el Tribunal de Apelación se preguntaba si ello resultaría válido con relación a la protección del derecho de propiedad previsto por el art. 17.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Finalmente, el Tribunal de Justicia ha considerado que las letras c) y d) del art. 24.2 del Reglamento 1013/2006 se deben aplicar alternativamente. En lo que respecta a la letra c) ha resuelto que el precepto impone a la autoridad competente la obligación de valorizar o eliminar los residuos devueltos tras un traslado que considere ilícito. Con base a dicha interpretación, ha defendido que el art.24.2 permite garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud humana, objetivo igualmente perseguido por la Carta, y que, por lo tanto, es conforme con el artículo 17.1 de esta última disposición. De esta forma, ha llegado a la conclusión de que no existe ningún elemento que pueda afectar a la validez del art. 24.2.c del Reglamento 1013/2006.
Destacamos los siguientes extractos:
“37. El artículo 24, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º 1013/2006 designa, según el orden de prioridad establecido respectivamente en sus letras a) a c), las autoridades, así como las personas físicas o jurídicas, que están obligadas a retirar los residuos en caso de traslado ilícito, a saber, en primer lugar, la persona que ha notificado el traslado, denominada «notificante de hecho»; en segundo lugar, la persona que debería haberlo notificado, pero que no lo ha hecho, denominada «notificante de derecho», y, finalmente, la autoridad competente de expedición o su representante. Este orden resulta de los incisos de unión que figuran, respectivamente, en las letras a) y b) del artículo 24, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º 1013/2006, es decir, «o bien, si no se ha efectuado notificación» y «o bien, en su defecto» (véase, por analogía, la sentencia de 16 de febrero de 2006, Pedersen, C-215/04, EU:C:2006:108, apartado 16). (…)
38. Dado que el inciso de Unión «o bien, en su defecto» figura también en el artículo 24, apartado 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.º 1013/2006, in fine, de ello se infiere que la valorización o la eliminación de los residuos en cuestión, previstas en la letra d) de este artículo 24, apartado 2, párrafo primero, solo pueden tener lugar en el supuesto de que los residuos no hayan sido retirados por la autoridad de expedición conforme a la letra c) de la misma disposición.
39. En efecto, como señaló la Abogada General, en esencia, en los puntos 36 y 37 de sus conclusiones, las letras a) a c), por una parte, y las letras d) y e), por otra, del artículo 24, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º 1013/2006 contemplan supuestos diferentes. Así, las letras a) a c) se refieren a las situaciones en las que los residuos en cuestión han salido del país de expedición y, por tanto, es necesario un «reenvío» o una «devolución» a dicho país. En cambio, las letras d) y e) contemplan las situaciones en las que los residuos no han salido del país de expedición, han llegado ya al país de destino o se encuentran en otro país, pero no pueden ser devueltas al país de expedición. En estos últimos casos, los residuos en cuestión deben valorizarse o eliminarse en el país en el que se encuentran, ya se trate del país de expedición, del país de destino o de otro país.
41. De lo anterior resulta que, por una parte, las letras c) y d) del artículo 24, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º 1013/2006 solo pueden aplicarse de manera alternativa, aplicándose la letra d) cuando la letra c) no sea aplicable, y, por otra parte, el supuesto contemplado en la letra d) corresponde a la situación en la que los residuos en cuestión se encuentran en el territorio del país de destino o de expedición y pueden, por lo tanto, ser valorizados o eliminados en ese lugar, por la autoridad competente de expedición o la entidad a la que se haya encargado este cometido.
42. Resulta también de lo anterior que en situaciones, como las de los litigios principales, en las que, según la información aportada por el órgano jurisdiccional remitente, los residuos han salido del país de expedición, han sido objeto de un traslado ilícito a un Estado miembro y no han sido retirados por sus expedidores, la disposición aplicable es el artículo 24, apartado 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.º 1013/2006.
44. En primer lugar, como ha recordado la Abogada General, en esencia, en el punto 49 de sus conclusiones, a diferencia, en particular, de las versiones en lengua española («valorizados o eliminados de forma alternativa»), francesa («valorisés ou éliminés d’une autre manière») e italiana («recuperati o smaltiti in modo alternativo») del artículo 24, apartado 2, párrafo primero, letra d), del Reglamento n.º 1013/2006, en las versiones en lengua alemana («auf andere Weise verwertet oder beseitigt werden») e inglesa («alternatively recovered or disposed of») de esta disposición la expresión «de forma alternativa» podría entenderse referida a una valorización o una eliminación de los residuos mediante un procedimiento que no exija su previa retirada. Dicha disposición implicaría así que la valorización o la eliminación deben tener lugar siempre después de la retirada, pero que, subsidiariamente, pueden efectuarse sin previa retirada de los residuos cuando esta retirada sea imposible.
45. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, en caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una norma de la Unión, la disposición de que se trate debe interpretarse en función de la estructura general y de la finalidad de la normativa en que se integra (sentencia de 15 de abril de 2010, Heinrich Heine, C-511/08, EU:C:2010:189, apartado 51 y jurisprudencia citada).
48. En este contexto, el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Basilea menciona en sus letras a) y b), respectivamente, el supuesto de la retirada de los residuos y, en caso de imposibilidad, el de su eliminación «de otro modo». Esta redacción sugiere, al igual que las versiones en lengua alemana e inglesa del artículo 24, apartado 2, párrafo primero, letra d), del Reglamento n.º 1013/2006, y como indican, en esencia, los apartados 101 y 102 de las Orientaciones relativas a la aplicación de las disposiciones sobre el tráfico ilícito del Convenio de Basilea (apartados 2 a 4 del artículo 9), que la obligación de retirada implica en sí misma la eliminación de los residuos de que se trate y que, cuando ello no sea posible, estos podrán ser eliminados «de otro modo». En consecuencia, la eliminación o la valorización aparecen como el objetivo que debe lograrse cuando se descubre un traslado ilícito de residuos, ya sea tras la retirada de los residuos o «de otro modo», cuando dicha retirada resulte imposible.
49. Además, como reflejo del objetivo de protección del medio ambiente y de la salud humana que pretende lograr el Reglamento n.º 1013/2006, (…), y de la gestión ambientalmente correcta de los residuos que dicho objetivo implica, tal y como se define en el artículo 2, punto 8, de ese Reglamento, resulta del artículo 2, punto 34, y del artículo 3 de dicho Reglamento, los cuales establecen el marco procedimental para los traslados de residuos, que el traslado de residuos, sea lícito o ilícito, solo se efectúa con el fin de que estos sean valorizados o eliminados.
54. En efecto, si, tras [el] transporte de vuelta de los residuos trasladados ilegalmente, la autoridad competente los devolviera a su propietario, que, como sucede en los asuntos principales, puede desear recuperarlos, aun habiendo renunciado a organizar, él mismo, su retorno, habría un riesgo de que fueran de nuevo trasladados de forma ilícita y, en cualquier caso, de que no fueran trasladados, lo que comprometería el mencionado objetivo de la gestión ambientalmente correcta de los residuos, así como la exigencia de reducir su traslado al mínimo compatible con la gestión eficaz y ambientalmente racional de los mismos, prevista en el artículo 4, apartado 2, letra d), del Convenio de Basilea y reiterada en el considerando 8 del Reglamento n.º 1013/2006.
55. Finalmente, cabe señalar que el artículo 25 del Reglamento (UE) 2024/1157 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, relativo a los traslados de residuos (…) que sustituirá al artículo 24 del Reglamento n.º 1013/2006 a partir del 21 de marzo de 2026, indica ahora expresamente, en su apartado 2, que la retirada de los residuos por alguna de las autoridades o de las personas jurídicas o físicas mencionadas en las letras a) a c) de esta disposición se efectúa «para proceder a su eliminación o valorización».
60. Además, cabe recordar que la existencia de una privación de la propiedad presupone que haya habido una desposesión o expropiación formal o incluso que la situación controvertida equivalga a una expropiación de hecho (sentencia de 5 de mayo de 2022, BPC Lux 2 y otros, C-83/20, EU:C:2022:346, apartado 44 y jurisprudencia citada).
61. En el presente asunto, resulta de los propios términos del artículo 24, apartado 2, párrafo primero, letra c) del Reglamento n.º 1013/2006, que la medida en cuestión, a saber, la retirada, por parte de la autoridad competente del país de expedición, de residuos que han sido objeto de un traslado ilícito, para su valorización o eliminación, se aplica con carácter subsidiario, de modo que esta autoridad solo interviene cuando el traslado ilícito de residuos es responsabilidad del notificante, ya sea este el propietario de los residuos o quien haya sido habilitado por él para proceder a su traslado, y dicho notificante no ha retirado los residuos, ni, a fortiori, ha demostrado su voluntad o su capacidad para gestionarlos de una manera ambientalmente correcta, o puede intentar de nuevo trasladarlos ilegalmente.
62. En estas condiciones, no puede considerarse, habida cuenta del carácter subsidiario de la intervención de la autoridad competente, que la retirada de los residuos trasladados ilegalmente, llevada a cabo por la autoridad competente constituye una «privación de la propiedad», en el sentido del artículo 17, apartado 1, de la Carta. En efecto, el artículo 24, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.º 1013/2006 da prioridad al notificante para recuperar los residuos.
63. Es cierto, no obstante, que tal medida constituye una limitación del ejercicio del derecho de propiedad, comprendida en la regulación del uso de los bienes, en el sentido del artículo 17, apartado 1, tercera frase, de la Carta, en tanto el destino de estos residuos debe ser necesariamente su valorización o su eliminación.
65. En primer lugar, es preciso señalar que, en el presente asunto, se satisface el requisito previsto en el artículo 52, apartado 1, de la Carta según el cual las restricciones al ejercicio del derecho de propiedad deben «ser establecidas por ley», dado que de la respuesta a las dos primeras cuestiones prejudiciales resulta que el artículo 24, apartado 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.º 1013/2006, debe interpretarse en el sentido de que obliga a la autoridad competente de expedición a valorizar o eliminar los residuos retirados, lo que puede limitar el derecho de propiedad de sus propietarios. En efecto, si bien el acto que permite la injerencia en el ejercicio de los derechos fundamentales debe definir él mismo el alcance de la limitación del ejercicio del derecho de que se trate, el Tribunal de Justicia puede, en su caso, precisar, por vía de interpretación, el alcance concreto de la limitación a la luz tanto de los propios términos de la normativa de la Unión en cuestión como de su estructura general y de los objetivos que persigue (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2022, Ligue des droits humains, C-817/19, EU:C:2022:491, apartado 114 y jurisprudencia citada).
68. A este respecto, procede constatar que la retirada de los residuos por la autoridad competente del país de expedición con el fin de llevar a cabo su valorización o eliminación después de su traslado ilícito, en tanto garantiza el tratamiento de esos residuos, es idónea para preservar el medio ambiente, y la salud humana.
69. En cambio, una medida menos restrictiva, como la propuesta en la vista ante el Tribunal de Justicia, consistente en confiar los residuos a los notificantes de derecho o de hecho tras su retirada por la autoridad de expedición, para que estos notificantes procedan ellos mismos a su valorización o eliminación, bajo el control, en su caso, de la autoridad de expedición, no constituye una medida apropiada para la conservación del medio ambiente y de la salud humana. En efecto, la falta de voluntad de los notificantes o su incapacidad de retirar los residuos, comprobadas por el órgano jurisdiccional remitente, así como el carácter ilícito de los traslados de que se trata, suscitan serias dudas en cuanto a la voluntad o la capacidad de los notificantes para valorizar o eliminar los referidos residuos, de modo que la medida menos restrictiva propuesta en la vista no habría garantizado la conservación del medio ambiente y de la salud humana.
70. Adicionalmente, las desventajas ocasionadas en el presente asunto, es decir, las restricciones impuestas al derecho de propiedad, no son desproporcionadas con respecto al objetivo de protección del medio ambiente y de la salud humana.
73. En efecto, como se ha señalado en el apartado 62 de la presente sentencia, el artículo 24, apartado 2, del Reglamento n.º 1013/2006 no implica que el propietario de los residuos, sea o no el notificante conforme a esta disposición, pierda el conjunto de sus derechos sobre estos residuos ni que sea privado totalmente de ellos en la práctica.
74. Además, conviene recordar que, de conformidad con el derecho a la tutela judicial efectiva, las decisiones de valorización o eliminación de residuos tras la retirada adoptadas por la autoridad de expedición son recurribles (véanse, en este sentido, TEDH, sentencia de 28 de junio de 2018, G.I.E.M., S.R.L. y otros c. Italia, CE:ECHR:2018:0628JUD000182806, § 302 y jurisprudencia citada, y sentencia de 10 de septiembre de 2024, Neves 77 solutions, C-351/22, EU:C:2024:723, apartados 95 y 96 y jurisprudencia citada). Asimismo, los asuntos principales muestran que las restricciones al derecho de propiedad de que se trata están sujetas al control judicial, que permite impugnarlas invocando, en su caso, la existencia de una irregularidad, también por lo que se refiere a la calificación de «residuo», o de comportamientos arbitrarios o irrazonables. Además, a efectos del control judicial, las decisiones de valorización o de eliminación de los residuos deben estar motivadas. En el presente asunto, la motivación de dichas decisiones se encuentra en la incapacidad de UQ y de IC de asegurar la retirada de los residuos y su tratamiento. Tal motivación implica que la autoridad competente se asegure de la doble incapacidad del notificante, tanto para el transporte como para el tratamiento de residuos, lo que presupone un intercambio de información con el notificante, que se produjo efectivamente en los litigios principales y que puede, llegado el caso, permitirle recuperar los residuos de que se trata si demuestra su capacidad de tratarlos.”
Comentario del autor:
En el pronunciamiento analizado, el Tribunal de Justicia deja claro que aquellos supuestos en que los residuos hayan salido de un determinado Estado, objeto de un traslado ilícito, sin que hayan sido retirados por sus expedidores, entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 24.2. c) del Reglamento 1013/2006. Siempre que sea posible la retirada de los residuos al país de expedición habrá que acudir a la letra c) y no a la d). También clarifica que la aplicación de dicho precepto determina la obligación de valorizar o eliminar los residuos una vez que estos han sido trasladados de vuelta.
Asimismo, reconoce que la valorización o eliminación de los deshechos supone una limitación del derecho de propiedad de sus titulares, justificada por la consecución de un objetivo de interés general: la protección del medio ambiente. Es en este punto donde se encuentra otro de los elementos a destacar del pronunciamiento analizado. Concretamente, en el razonamiento en que se apoya el juzgador para motivar que el mejor modo para proteger el ambiente es responsabilizar a la autoridad competente del país de expedición de la retirada y procesamiento de los residuos.
En un contexto en que las notificantes han realizado un traslado ilícito de residuos y posteriormente han dejado su devolución en manos de la Agencia sueca, el Tribunal considera que no se les puede confiar la gestión de los deshechos una vez trasladados. Tales comportamientos le generan serias dudas acerca de su voluntad o capacidad para valorizarlos o eliminarlos.
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