Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de septiembre de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ: STS 3896/2015 – ECLI:ES:TS:2015:3896
Temas Clave: Urbanismo; Planes Urbanísticos; Aguas; Suficiencia de Recursos Hídricos; Informe Preceptivo y Vinculante
Resumen:
Esta sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de 15 de noviembre de 2013, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia. Esta Sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por diferentes personas contra la Orden del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 24 de junio de 2005, relativa a la aprobación definitiva de la modificación nº 50 del PGOU de Murcia de reclasificación de suelo no urbanizable (NP Huerta Perimetral), parte como urbanizable residencial de protección pública y alta densidad (ZA-ED3) parte como urbanizable especial (SH-ED1) y modificación del ámbito del sector ZM-ED1, habiendo comparecido, como partes recurridas, el Ayuntamiento de Murcia y la Comunidad Autónoma de Murcia.
Frente a la citada Sentencia, la parte recurrente fundamenta el recurso de casación en tres motivos que se fundamentan en el artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, denunciando el vicio de incongruencia omisiva en el que habría incurrido la sentencia, con infracción de los artículos 24.1 de la CE, 218 de la LEC y 33 y 67 de la LJCA. En su opinión, la Sentencia no ha dado respuesta a las siguientes cuestiones: alegación de defectos formales en la tramitación del Plan, dado que, en su opinión, un particular no puede ser el promotor de una modificación estructural del Plan General; carencia de informe sobre la suficiencia de recursos hídricos con infracción del art. 25 de la Ley de Aguas; alegación de ausencia de garantía de conexiones a redes de infraestructuras. Asimismo, incorpora una explícita denuncia del defecto de motivación en el que incurre la argumentación de la sentencia de instancia.
Desde la perspectiva ambiental, la cuestión más relevante que se plantea es la relativa a la necesidad del informe de la Administración hidráulica para la modificación de un Plan general de ordenación urbana, informe que el Tribunal Supremo considera del todo necesario con carácter previo a la aprobación de los correspondientes instrumentos de planeamiento y al cual atribuye el carácter de preceptivo y vinculante.
Por ello, declara haber lugar al recurso de casación contra la Sentencia de 15 de noviembre de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Murcia el 15 de noviembre de 2013, que anula, al mismo tiempo que estima el recurso contencioso-administrativo que habían sostenido diferentes personas contra la Orden resolutoria del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 24 de junio de 2005, relativa a la aprobación definitiva de la modificación nº 50 del PGOU de Murcia, que se declara nulo por ser contrario a Derecho, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) este Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional han sentado una consolidada doctrina, que aborda la exigencia de la motivación bajo bases sustanciales, en los siguientes términos que claramente expone la STC 13/2001, de 29 de enero “No existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión“, no obstante si se exige que la motivación sea suficiente. La motivación sólo puede entenderse cumplida, cuando se exponen las razones que motivan la resolución y esa exposición permite a la parte afectada conocer esas razones o motivos a fin de poder cuestionarlas o desvirtuarlas en el oportuno recurso, es decir, permitir que la parte conozca las razones fácticas y jurídicas sobre las que se asienta el fallo y hacer posible la adecuada revisión de éste a través del recurso, finalidad que no puede entenderse cumplida en el presente caso, a la vista de la confusa respuesta que la sentencia proporciona a la alegación de la parte y que impide conocer la verdadera razón que condujo a la Sala a su desestimación” (FJ 9º).
“es obligado comenzar el análisis por el artículo 25.4 de la Ley de Aguas (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001). En su redacción original, este precepto establecía lo siguiente: ” Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno. El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias. No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica“.
Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio, quedando redactado en los siguientes términos: ” Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno. Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas. El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto. Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica“.
Consecuentemente, no cabe aducir que no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente, toda vez que la referencia del precepto legal a la necesidad de emitir el informe estatal sobre suficiencia de recursos respecto de los planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales “que comporten nuevas demandas de recursos hídricos ” es tan precisa, clara y rotunda que adquiere plena virtualidad por sí misma en cuanto impone la necesidad de solicitar y obtener tal informe.
En definitiva, de forma reiterada hemos establecido, en relación con el informe que ha de emitir el Organismo de cuenca, con carácter previo a la aprobación de los correspondientes instrumentos de planeamiento, la improcedencia de aprobar un instrumento de planeamiento sin el informe correspondiente del Organismo de cuenca (STS de 13 de septiembre de 2012 – casación 3971/2009).
Igualmente hemos concluido que la falta del informe de la Confederación Hidrográfica determina la nulidad del instrumento de planeamiento en su conjunto debido al carácter preceptivo y vinculante del mismo (STS 4 de julio de 2014 -recurso de casación núm. 915/2012).
Consecuentemente, no constando en el presente caso que dicho informe haya sido solicitado, procede, sin necesidad de abordar el resto de las cuestiones planteadas en el recurso, declarar la nulidad del Plan impugnado” (FJ 12º).
Comentario de la autora:
El artículo 25.4 del Texto refundido de la Ley de aguas exige que las Confederaciones Hidrográficas emitan informe previo sobre los actos y planes, entre otros, en materia de ordenación del territorio y urbanismo; y establece, además que, cuando los actos o planes de las comunidades autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, “el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas”. En el caso objeto de análisis, la modificación del PGOU de Murcia se había realizado sin solicitar dicho informe. El Tribunal Supremo, con expresa mención de algunas sentencias anteriores, considera que se trata de un informe de carácter previo y vinculante cuya ausencia determina la nulidad del instrumento de planeamiento en su conjunto. Se consolida progresivamente, de esta forma, una jurisprudencia que, acertadamente en nuestra opinión, atribuye al informe de la Administración hidráulica estatal sobre suficiencia de recursos hídricos el carácter de preceptivo y vinculante, aun cuando en la normativa no se menciona expresamente tal carácter (nada establece al respecto el art. 25.4 del TRLA y el artículo 15.3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo únicamente establece que estos informes serán “determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada”).
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