Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: María Concepción Sánchez Vicario)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 4816/2025 – ECLI:ES:TS:2025: 4816
Palabras clave: Evaluación de impacto ambiental. Umbrales. Proyectos forestales. Talas. Repoblaciones. Cultivos agrícolas. Consulta previa. Audiencia de los interesados. Informes. Motivación. Transposición.
Resumen:
La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las entidades Confederación de Organizaciones de Selvicultores de España (COSE), Asociación del sector forestal – madera de Euskadi (BASKEGUR), la Confederación de Forestalistas del País Vasco (CFPV-EBK), la Asociación Nacional de Fabricantes de Tableros (ANFTA), Federación de Asociaciones Forestales de Castilla y León (FAFCYLE), Mesa Intersectorial de la Madera de Castilla y León (MIMCYL), el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes (COIM), el Consorci Forestal de Catalunya (CFC), la Associació Nacional Promotora de la Certificació Forestal (PEFC CATALUNYA) y la Associació Moviment País Rural, contra el Real Decreto 445/2023, de 13 de junio, por el que se modifican los anexos I, II y III de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (BOE Nº 141, de 14 de junio de 2023).
Con carácter general, las recurrentes entienden que los proyectos reflejados en los anexos no deben someterse a evaluación de impacto ambiental –EIA- ordinaria o simplificada; por lo que su inclusión perjudica los intereses de los asociados de las distintas entidades, que también se extiende a los Ingenieros de Montes, por cuanto su competencia abarca la planificación y redacción de evaluaciones estratégicas y EIA.
Los recurrentes invocan varios motivos impugnatorios tendentes a que se declare la nulidad de pleno derecho del RD 445/2023 recurrido, denunciando diversos vicios o irregularidades en la elaboración de la norma. Con carácter previo, el Alto Tribunal se refiere a varios de sus pronunciamientos en relación con los defectos formales como causa de nulidad de las disposiciones reglamentarias.
En primer lugar, las recurrentes alegan que el trámite de consulta previa ex art. 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) en relación con el art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) fue deficiente, pues no existe certeza de si se pudo acceder a la página web del Ministerio; no se describieron correctamente los problemas que se pretendían solucionar con la nueva norma y no es suficiente con un breve anuncio, sin mayor publicidad.
Lo anterior supuso que los interesados potencialmente afectados por la modificación de los umbrales y condiciones en la evaluación de proyectos relacionados con la plantación inicial de masas forestales y talas de masas forestales con propósito de cambiar a otro tipo de suelo, desconocieran lo que se pretendía modificar. Por tanto, se les impidió opinar o alegar previamente y entienden que no hubo una participación efectiva en la elaboración de una norma ambiental en los términos exigidos por el Convenio de Aarhus.
Del examen del expediente administrativo, la Sala llega a la conclusión que la consulta pública previa se llevó a cabo a través de la página web del MITECO y en un plazo mayor al legalmente establecido. Se filtraron las consultas y hubo más de 800 accesos, aunque finalmente no se recibieron observaciones. Se considera acreditado que la consulta previa incluyó cinco apartados concretos: antecedentes de la norma; problemas que se pueden solucionar con la misma; la necesidad y oportunidad de su aprobación; sus objetivos y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Tampoco considera la Sala que se haya incumplido el Convenio Aarhus, por cuanto en este caso, el órgano competente para la tramitación de la norma impugnada ha garantizado debidamente en su elaboración el acceso a la información y participación pública.
En segundo lugar, las recurrentes alegan la falta de audiencia a las organizaciones con intereses afectados al amparo del art. 26.6 LG y art. 133.2 de la LPAC, sin que tal trámite pueda suplirse con la publicación en la página web del MITECO. Sostienen que debió darse audiencia específicamente a COSE como única organización profesional forestal, independiente y sin ánimo de lucro, que defiende y representa los intereses de los propietarios forestales/selvicultores en España, en Europa y en el mundo a través de IFFA, y dar audiencia al Colegio de Ingenieros de Montes, como se viene haciendo en el trámite de elaboración o modificación de otras disposiciones relacionadas con el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.
Mantienen que la audiencia directa «debe» concederse siempre, y si surgen dudas sobre esta interpretación, se solicita el planteamiento de cuestión de constitucionalidad sobre si los arts. 133.2 LPAC y 26.6 LG son contrarios a los arts. 9.2 y 105 CE al no imponer como obligatorio el trámite de audiencia directa.
La Sala no aprecia la infracción procedimental denunciada, máxime cuando el trámite de información pública y audiencia se efectuó a través de la página web del Departamento correspondiente, que recibió más de cien observaciones. Un trámite que considera suficiente y adecuado por la gran cantidad de organizaciones o asociaciones cuyos intereses pudieran resultar afectados por la modificación de la norma recurrida. Es más, tampoco el art. 26.6 LG exige que se abarque a todas las organizaciones reconocidas por la ley cuyos intereses pudieran quedar afectados. Por otra parte, el proyecto de decreto se remitió a todas las CCAA y a otras instituciones públicas y sectores interesados; y se cuenta con un informe favorable desde el punto de vista de la transparencia por parte del Consejo de Estado.
En tercer lugar, los recurrentes alegan que, por la importancia que para los montes y terrenos forestales deriva del RD impugnado, debió recabarse informes de carácter preceptivo a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación, y al Consejo Forestal Nacional.
Este motivo decae porque, a juicio de la Sala, la ausencia de tales informes no implica la nulidad de la norma. De las funciones inherentes a la citada Dirección General no se deriva que estemos ante un informe de carácter preceptivo, hasta el punto que los recurrentes no invocan ningún precepto que lo ampare. Es más, existen informes emitidos por el Consejo Asesor de Medio Ambiente, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica. Y por lo que se refiere a la ausencia de informe del Consejo Forestal Nacional, lo que dispone el art. 10.2 de la Ley 43/2003 de Montes, invocado por la parte recurrente, es que «…informará, entre otros, las normas y planes de ámbito estatal relativas al ámbito forestal», y en la medida que no estamos ante una norma referida al ámbito forestal, tal informe no resulta preceptivo.
En cuarto lugar, se alega la falta de motivación del Real Decreto impugnado. El Tribunal rechaza este motivo a través del análisis de: los antecedentes y la evolución que ha experimentado la normativa; el preámbulo de la norma y los trámites que conforman el procedimiento de su elaboración. A ello se añade el Dictamen de la Comisión Europea de 23 de septiembre de 2021, que pone en tela de juicio la transposición efectuada por España de la Directiva EIA, que justifica la modificación de la Ley 21/2013 y que es la base de esta sentencia
En definitiva, dice la Sala, “el Real Decreto 445/2020 expresa en su preámbulo que tiene por objeto modificar los anexos I, II y III de la Ley 21/2013 que regulan los proyectos sometidos a la evaluación ambiental ordinaria y simplificada, respectivamente, a fin de garantizar una adecuada transposición a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 2011/92/UE, explicando la metodología utilizada para el análisis y modificación de los diferentes epígrafes, por lo que resulta claro que cumple las exigencias de motivación descritas”.
A lo anterior se suma el contenido de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del Proyecto de Real Decreto (MAIN) cuando analiza la oportunidad de la norma.
En quinto lugar, las recurrentes alegan la defectuosa transposición de la Directiva EIA. Con carácter previo, la Sala pone de relieve la necesidad de que se sometan a evaluación ambiental los proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente en virtud de su naturaleza, dimensiones o localización. A ello se suma el procedimiento de infracción abierto a España por la Comisión Europea por no quedar garantizada dicha finalidad a través de nuestra Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
En este contexto, la Sala considera que no se ha efectuado una transposición defectuosa de la Directiva por cuanto a través del RD 445/2020 se modifican los anexos I, II y III de la Ley 21/2013 para acomodarse precisamente a los requerimientos del Dictamen de la Comisión Europea, de manera que se han examinado todos los supuestos de una forma detallada y mucho más rigurosa.
Por otra parte, las recurrentes sostienen que la modificación de los anexos I y II de la Ley 21/2013 llevada a cabo por el por el RD 445/2023 no respeta dos principios fundamentales de la transposición de normativa europea: la no adición de condiciones innecesarias y el estricto respecto al principio de seguridad jurídica derivado de la especificidad, precisión y claridad de la norma, tanto en su aspecto técnico como jurídico.
A sensu contrario, el Tribunal entiende que la Directiva EIA es de mínimos, por lo que no se vulnera la misma por el hecho de que los Estados miembros decidan establecer una regulación más garantista en orden a conseguir los objetivos que propone, recordando que debe operarse bajo los principios de cautela y de acción preventiva. Por tanto, si el RD impugnado amplía la categoría o ámbito de los proyectos sometidos a EIA más allá de lo instado por la Comisión Europea, no significa que infrinja la tan reiterada Directiva.
Por último, las recurrentes interesan la nulidad del RD impugnado por cuestiones sustantivas relacionadas con el Anexo I. Grupo 9. Otros proyectos, apartado a), ordinales primero, quinto y sexto: 1.º “Transformación de áreas sin cultivar o áreas naturales o seminaturales para la explotación agrícola sobre una superficie mayor de 10 ha.” “5º. Repoblación forestal con especies alóctonas, que caractericen la vegetación preexistente, separándose de la dinámica vegetal natural o cambiando el tipo de funcionalidad o uso del suelo, sobre superficies superiores a 10 ha.” “6.º Tala de vegetación forestal para cambiar el tipo de funcionalidad o uso del suelo en superficies superiores a 10 ha.”
Asimismo, relacionadas con el Anexo II. Grupo 1. Agricultura, silvicultura, acuicultura y ganadería, apartado, apartado b) y d): “b) Repoblación forestal con especies alóctonas (…), siempre que tengan 25 o más hectáreas, así como por debajo de esta superficie en determinados casos (…) d) Proyectos para destinar áreas incultas o con vegetación natural o seminatural a la explotación agrícola en determinadas circunstancias.
Con carácter previo, la Sala se pronuncia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria y el hecho de que la impugnación de una disposición general no puede fundarse en criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna.
Por lo que se refiere a las repoblaciones forestales, alegan las recurrentes que la modificación operada por el RD 445/2023, ni elimina umbrales injustificados, ni sigue los criterios del anexo III de la Directiva para valorar la necesidad o no de someterlo a un procedimiento de evaluación ambiental. De hecho, mantiene dichos umbrales y además establece una casuística arbitraria, confusa y técnicamente incorrecta, ajena a los criterios del anexo III de la Directiva.
El Tribunal reitera el dictamen motivado de la Comisión Europea de 2021 y, en concreto, cuando señala que la Ley 21/2013 se refiere a los proyectos de forestación y a las talas de masas forestales en el grupo 1, letra b) del anexo II. El propio dictamen apunta que la forestación se define mediante referencia al artículo 6, letra g), de la Ley 43/2003, de Montes, y aquellos proyectos que afecten a una superficie inferior a 50 ha. están exentos de EIA, con independencia de su impacto en el medio ambiente. Sin embargo, a través del dictamen se reconoce que los proyectos de repoblación forestal pueden tener un efecto significativo en el medio ambiente, incluso cuando se sitúen por debajo del umbral de 50 ha.
Sobre la base de estas apreciaciones, el Alto Tribunal entiende que, a través de la modificación de los anexos, se ha subsanado la incorrecta transposición de la Directiva EIA.
Por último, cuestionan las recurrentes que se sigan incluyendo dos umbrales superficiales no justificados de 10 hectáreas para zonas ambientalmente sensibles (anexo I), y de 25 hectáreas para otras zonas (anexo II), incidiendo en que la nueva redacción es extraordinariamente confusa y técnicamente incorrecta, en clara alusión a expresiones tales como: «especies alóctonas, que caracterizan la vegetación preexistente» ; «separándose de la dinámica vegetal natural»; «especies alóctonas a escala local» y «funcionalidad» del suelo.
En opinión de la Sala, los umbrales introducidos por el RD impugnado son el resultado del análisis de los impactos ambientales y obedecen a la aplicación de los criterios de selección del anexo III de la Directiva, lo que garantiza una adecuada protección ambiental. Si bien reconoce la Sala que algunas de las expresiones no se han usado con acierto, esta circunstancia no puede acarrear consecuencias anulatorias, máxime cuando la Directiva es de mínimos, por lo que no se vulnera la misma cuando el Estado miembro introduce una regulación más garantista.
El Tribunal reitera la anterior argumentación para rechazar la alegación de las recurrentes sobre la «tala de vegetación forestal», «tala o destrucción masiva de vegetación forestal» y «transformación de áreas sin cultivar o áreas naturales o seminaturales para la explotación agrícola». Entiende la Sala que la introducción de umbrales es admisible en los términos citados y que el objetivo fundamental de la Directiva EIA se vería comprometido si a la hora de fijarlos no se aplicasen todos los criterios procedentes, lo que conllevaría el riesgo de que determinados proyectos que sí podrían tener efectos significativos en el medio ambiente quedasen exentos de evaluación.
Por lo expuesto, se desestima íntegramente el recurso planteado con imposición de costas a la parte recurrente.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Conforme a la jurisprudencia de este Tribunal Supremo (por todas, sentencia 414/2022, de 4 de abril, dictada en el recurso 300/2020; con abundante cita), para que los defectos formales puedan tener relevancia a los efectos de ocasionar la nulidad de una norma reglamentaria, deben ser de tal entidadque permitan concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha ejercitado con una clara vulneración de las exigencias que impone un precepto de rango superior, que es el presupuesto de nulidad del artículo 47-2º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (…)
Por lo que se refiere a la omisión de trámites, la jurisprudencia de esta Sala subraya que para que proceda la nulidad…es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental. “… Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte (…)”.
“(…) Por lo que se refiere al incumplimiento del Convenio Aarhus -sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente- es preciso diferenciar el procedimiento de elaboración de normas con rango legal o reglamentario, que prevé la correspondiente consulta pública previa ( art. 26.2 LG) del principio de participación pública a los efectos de los procedimientos de evaluación ambiental, recogido en el artículo 2.i) de la norma sectorial, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (…)
En todas estas normas se hace referencia a la necesidad de que, en palabras del Convenio Aarhus (art. 6.4), «la participación del público comience al inicio del procedimiento de toma de decisiones con incidencia en el medio ambiente, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real» (…)
Lo relevante del trámite de información pública, es garantizar la participación real y efectiva del público en una fase temprana del procedimiento de toma de decisiones con incidencia medioambiental cuando están abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto. Y en el presente caso, como se ha razonado, el órgano competente para la tramitación de la norma aquí impugnada ha garantizado debidamente en el proceso de elaboración de la norma el acceso a la información y la participación pública, en los términos precedentemente expuestos, por lo que nada cabe objetar al respecto.
Resta por significar que el criterio de esta Sala mantenido en las sentencias reseñadas ha sido confirmado por STJUE de 1 de agosto de 2025 (asunto C-461/24) (…)”.
“(…) En consonancia con lo expuesto, no apreciamos la concurrencia de la infracción procedimental denunciada, no habiéndose producido una elusión de dicho trámite con lesión del derecho de participación a las organizaciones con intereses afectados aquí recurrentes, sin que se estime procedente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad alguna, pues la petición de la parte no contiene ningún razonamiento atinente a la infracción de los preceptos invocados, ni a la doctrina constitucional que los interprete, más allá de evidenciar la conveniencia de dicha audiencia, lo que como decimos, en casos de generalidad de la norma, resulta de cumplimiento imposible (…)”.
“(…) En este contexto, el objeto del Real Decreto 445/2020 es modificar los anexos I, II y III de la Ley 21/2013, que regulan los proyectos sometidos a evaluación ambiental ordinaria y simplificada, respectivamente, a fin de garantizar una adecuada transposición a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 2011/92/UE. Junto a esta finalidad principal, se aborda una revisión general de los anexos, para acomodarlos a la normativa vigente, a la evolución científica y técnica, y a lo que dispongan las normas internacionales y el Derecho de la Unión Europea, al amparo de lo establecido en Ley 9/2018, de 5 de diciembre, por la que se modificó la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, y en concreto, en el artículo único, apartado 38 que modificó el apartado 2 de la disposición final novena de la LEA, autorizando así al Gobierno para modificar los anexos con tales fines.
Con relación a la transposición de los apartados 2 y 3 del artículo 4 de la Directiva EIA – frente a lo alegado por la parte recurrente – entendemos que el RD atiende a los requerimientos del Dictamen motivado en la medida en que en la nueva redacción de los anexos I y II de la ley y respecto de los concretos proyectos del anexo II de la Directiva indicados por la Comisión Europea se han establecido los umbrales o criterios para la exclusión de la evaluación ambiental teniendo en cuenta los criterios de selección contemplados en el anexo III para cada categoría de proyectos, más allá de criterios aislados como la «dimensión» (…)”.
“(…) Por tanto, no infringe la Directiva el hecho de que el RD impugnado amplíe la categoría o ámbito de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental ordinaria o simplificada, más allá de lo instado por la Comisión en el procedimiento referido, e incluso de los mencionados en la propia Directiva, que reiteramos es de mínimos, pudiendo establecerse normas más estrictas para proteger el medio ambiente. Recordemos que la Directiva EIA tiene por objetivo fundamental, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 2, apartado 1, garantizar que los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, deben estar sometidos al requisito previo de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos.
El TJUE viene manteniendo que un Estado miembro que fije los umbrales y/o los criterios a un nivel tal que, en la práctica, todos los proyectos de un tipo determinado queden exentos de antemano del requisito de una EIA superaría los límites de su margen de apreciación con arreglo a los artículos 2, apartado 1, y el artículo 4, apartado 2, de la Directiva EIA (…)”.
“(…) Por lo que se refiere a los nuevos umbrales introducidos, recordemos que el TJUE considera que un Estado miembro sobrepasa los límites del margen de apreciación, cuando establece umbrales o criterios teniendo únicamente en cuenta las dimensiones de los proyectos, sin tomar en consideración todos los criterios de selección pertinentes contemplados en el anexo III. Por tanto, nada impide que el RD pueda introducir umbrales, que son admisibles como criterio, siempre que se tomen en consideración los referidos criterios de selección. Y en el caso examinado, los umbrales introducidos son el resultado del análisis de los impactos ambientales y conforme refleja la MAIN, obedecen a la aplicación de los criterios de selección del anexo III de la Directiva, lo que garantiza una adecuada protección ambiental, al incluirse la toma en consideración de los criterios 1 y 2 del nuevo anexo III del RD 445/2023, atendiendo a las características de los proyectos, sus dimensiones, la utilización de recursos naturales, y la ubicación de los mismos, así como la sensibilidad medioambiental de las áreas geográficas que pueden verse afectadas, sin perjuicio que como recoge la Memoria, como criterios generales se hayan tenido en cuenta la nivelación de terrenos y las características climáticas de España, significando que igualmente se tomaron en consideración las aportaciones de la fase de información pública de las Comunidades Autónomas, que ostentan la competencia para autorizar y, por ende, evaluar esos proyectos.
En particular, se ha considerado el potencial impacto de la introducción de especies alóctonas que pueden alterar la vegetación preexistente y modificar de manera significativa los ecosistemas forestales, debiéndose advertir que en el caso de repoblaciones forestales sobre espacios Red Natura 2000, la introducción de especies alóctonas mediante una repoblación puede causar impactos apreciables sobre algunos de los hábitats o especies de interés comunitario que son objeto de protección (…)
“(…) Recordemos que el margen de apreciación que se otorga a los Estados respecto de los proyectos del anexo II, se encuentra limitado por la obligación de realizar una evaluación sobre cualquier proyecto que pueda tener repercusiones importantes en el medio ambiente debido a su naturaleza, dimensiones o localización, tal como se establece en el apartado 1 del artículo 2, y para asegurar lo anterior, en el establecimiento de los umbrales o criterios los Estados han de tener en cuenta todos los criterios de selección que sean pertinentes de entre los establecidos en el anexo III (…)”.
Comentario de la Autora:
Al margen de las cuestiones formales que se han planteado, del alcance de la competencia del Gobierno para reglar la modificación de los anexos de la Ley 21/2013, así como el reconocimiento de la discrecionalidad en la actuación del titular de la potestad reglamentaria, lo cierto es que el hilo conductor que ha marcado esta sentencia y sobre el que la Sala ha incidido es el Dictamen motivado de la Comisión Europea de 2021 a través de cual se instó a España a efectuar una revisión profunda de la motivación y justificación del mantenimiento o eliminación de los umbrales incluidos en el anexo II de la Ley 21/2013.
El Tribunal avala que a través del Decreto impugnado se corrige una transposición incorrecta de la Directiva EIA, máxime cuando se habían establecido umbrales de exclusión de determinados proyectos con independencia de sus posibles repercusiones medioambientales, y no se habían incluido todos los tipos de proyectos del punto 5 del anexo I de la Directiva EIA entre los proyectos que requieren una EIA.
En definitiva, no pueden fijarse umbrales a un nivel tal, que en la práctica se impida que determinados proyectos que afectan al sector forestal –talas y repoblaciones- queden exentos de antemano del requisito de EIA
Enlace web: Sentencia STS 4816/2025 del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2025
