Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2025 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Miren Sarasíbar Iriarte. Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad Pública de Navarra
Fuente: ROJ: STS 1888/2025- ECLI: ES: TS: 2025:1888
Palabras clave: Aguas. Confederación Hidrográfica. Dominio público hidráulico.
Resumen:
La sentencia analizada resuelve el recurso interpuesto por la Plataforma en defensa de los ríos Tajo y Alberche y por el Grupo de Acción para el Medio Ambiente (GRAMA) contra la aprobación del plan hidrológico para el tercer ciclo de planificación de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo a través del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (BOE 10/02/2023).
La impugnación se refiere, sustancialmente, a la determinación de los caudales ecológicos que se lleva a cabo en la revisión del plan hidrológico para el tercer ciclo de planificación de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo mediante el Real Decreto 35/2023 que, en su Anexo V, contiene las disposiciones normativas del plan.
El Alto Tribunal estima parcialmente dicho recurso ya que expone que la progresión no debe ser automática entre los tres tramos en los que se diseña la aplicación de los caudales ecológicos, sino que debería vincularse a los correspondientes programas de seguimiento del estado del agua, a diferencia de lo que pretendía la parte demandante, que era la necesidad de la implantación del último tramo desde el primer momento de la vigencia del plan.
Por otro lado, se analiza si procede las prórrogas para alcanzar los objetivos ambientales y zonas protegidas, donde se concluye que el horizonte máximo en el que debe alcanzarse el objetivo de conseguir un buen estado de las aguas es el año 2027, esto es, cuando termina el ciclo de la segunda revisión de los planes hidrológicos que es 2022-2027.
Asimismo, se señala que el objetivo ambiental de mantener el buen estado de las aguas pertenecientes a esas zonas protegidas de hábitats y especies, a pesar de su omisión por parte del Plan Hidrológico, no se ajusta a las previsiones de la Directiva 2000/60, de 23 de octubre, marco de Aguas ni a la legislación interna que la transpone.
En este sentido, se afirma que la determinación de los cuatro componentes de los caudales ecológicos únicamente se llevará a cabo cuando se considere oportuno por parte del planificador hidrológico. Y en el caso concreto aquí analizado, se afirma que dicha valoración se llevó a cabo y finalmente se optó por establecer los distintos componentes del régimen de caudales ecológicos “en aquellos casos en los que se valoró que los efectos de la gestión de la infraestructura podían producir efectos adversos que podrían mitigarse con la implantación de esos componentes del régimen de caudales ecológicos”. Es por ello que se declararon nulos los apéndices 5.3, 5.4 y 5.5 en relación con el artículo10 del anexo V del Real Decreto 35/2023, es decir, las previsiones contenidas en el plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo en las que, de conformidad con lo dispuesto en el apéndice 10 de las disposiciones normativas, se preveía la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales en las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies, en las que, además, no se identificaron sus objetivos ambientales particulares.
Destacamos los siguientes extractos:
“Hemos sostenido la legalidad y justificación de este régimen de implantación escalonada de caudales ecológicos, así como que tal escalonamiento respeta, en principio y en sus rasgos generales -a salvo de cuanto luego se dirá-, el horizonte a 2027 para alcanzar los objetivos ambientales a que se refiere el art. 4de la Directiva Marco del Agua, transpuesto por el art. 92.bis y la disposición adicional undécima TRLA”.
“El plan hidrológico identificará cada una de las zonas protegidas, sus objetivos específicos y su grado de cumplimiento. Los objetivos correspondientes a la legislación específica de las zonas protegidas no deben ser objeto de prórrogas u objetivos menos rigurosos”.
“En consecuencia, la exigencia que deriva, tanto de la DMA (art. 4.1.c) como del TRLA (art. 42.1.e), de reflejar, como contenido obligatorio de los planes, la definición de los objetivos medioambientales vinculados a las masas de agua, todos, sean generales o específicos de estas zonas protegidas, no puede ser eludida por estar atribuida a otras administraciones su determinación ya que en el propio proceso de elaboración de los planes se prevé la participación de las administraciones concernidas precisamente para que pueda articularse su debida coordinación”.
“De acuerdo con lo establecido en el apartado 3.4.1.3 de la IPH, se deberán incluir como componentes del régimen de caudales ecológicos, en el caso de los ríos, los caudales mínimos, los caudales máximos, el factor de distribución temporal de los anteriores caudales mínimos y máximos para establecer una variabilidad temporal, los caudales de crecida y la tasa de cambio. Sin embargo, la mera lectura de este apartado nos lleva a constatar que la previsión conjunta de todos estos componentes se halla vinculada a la existencia de infraestructuras de regulación que permitan modular los flujos naturales del agua. Es así como se dota de sentido al apartado 3.4.1.3.1.b) de la IPH cuando éste refiere expresamente, en la definición de los caudales máximos, que serán aquéllos que no podrán «ser superados en la gestión ordinaria de las infraestructuras”.
“De esta forma, podemos deducir que, a pesar de la aparente rotundidad de los términos imperativos en los que se enuncia el apartado 3.4.1.3.1. de la IPH, ya de la propia previsión de la IPH se advierte que no resulta exigible que en todas las masas de agua tipo río se deban establecer la totalidad de componentes de los caudales ecológicos. Es más, ni siquiera podemos concluir que, de esta previsión de la IPH, vaya a resultar exigible que, en todo caso y de forma ajena a las circunstancias concurrentes, resulte obligado que el plan hidrológico tenga que establecer los cuatro componentes de los caudales ecológicos en todos los ríos que cuenten o puedan contar con reservas artificiales de agua embalsada. Y no podemos concluirlo porque la IPH, aprobada por orden ministerial, debe interpretarse de forma coherente con las previsiones contenidas, entre otras, en el RDPH y en el RPH, disposiciones de las que depende jerárquicamente en virtud de lo establecido en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno”.
“Por consiguiente, y como ciertamente esta situación no parece acomodarse a las exigencias de la DMA y dela legislación interna que la traspone, de las que deriva la necesidad de que los planes hidrológicos, como instrumento esencial de coordinación de la política de aguas, reflejen los objetivos ambientales de las zonas protegidas vinculados a las masas de agua asociadas y su grado de cumplimiento, y que sobre dichos objetivos no cabe aplicar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva 2000/60, procede estimar la pretensión de la parte recurrente y declarar la nulidad de todas las previsiones contenidas en el plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo en las que, de conformidad con lo dispuesto en el apéndice 10 de las disposiciones normativas, se prevea la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales en las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies, en las que, además, no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares”.
Comentario de la Autora:
Se trata de una sentencia del Alto Tribunal en la que se valora la protección ambiental de los caudales ecológicos de los Planes Hidrológicos, en este caso concreto, de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro. En este sentido, se concreta su concepto exponiendo que es el que mantiene como mínimo la vida piscícola que de manera natural habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera y se establecerá de modo que permita mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar el buen estado o potencial ecológico en ríos o aguas de transición, evitando la degradación ambiental del curso de agua, su cauce y su ribera.
Es interesante el estudio realizado sobre los planes hidrológicos, su naturaleza y los objetivos que persiguen donde se enfatiza que son producto de un procedimiento laborioso donde se contemplan diferentes instrumentos de participación y coordinación por parte de diferentes administraciones territoriales con competencia en materia de aguas para que se incluyan contenido obligatorio y, de esa manera, conseguir las finalidades ambientales previstas.
De lo contrario, tal como se afirma en la sentencia, se produce una desprotección en este ámbito de las aguas y no sólo se está prorrogando el objetivo medioambiental de alcanzar o mantener el buen estado de las aguas, sino que también se está omitiendo la obligación de identificar los objetivos específicos y su grado de cumplimiento.
Asimismo, es importante señalar que los planes hidrológicos, como instrumento esencial de coordinación de la política de aguas, deben también reflejar los objetivos ambientales de las zonas protegidas vinculados a las masas de agua asociadas y su grado de cumplimiento.
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